II OSK 2692/24

Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 565/23 w sprawie ze skargi P.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2023 r. nr 605/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. r., II SA/Wr 565/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę P.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) z 7 lipca 2023 r. nr 605/2023, w przedmiocie oddalenia zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 25 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim (PINB, organ I instancji) nakazał P.T. – jako właścicielowi budynku zlokalizowanego w J. przy pl. [...], składającego się z dwóch części: dawnej biblioteki i dawnego kina – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku dawnej biblioteki po pożarze poprzez: 1) usunięcie luźnych i niestabilnych elementów więźby dachowej, pokrycia dachowego, pozostałych po pożarze, 2) usunięcie luźnych i uszkodzonych cegieł z korony murów i gzymsów oraz tynków, 3) usunięcie warstw kominów do wysokości zapewniającej ich stateczność, 4) zabezpieczenie obiektu przed przenikaniem wód opadowych do wnętrza; 5) skutecznie uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku, 6) wyznaczenie i wygrodzenie strefy bezpieczeństwa dla budynku nr 5 od strony pl. Zdrojowego w Jedlinie Zdroju, oznakowanie obiektu poprzez umieszczenie tablic jednoznacznie informujących o stanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie przebywania na terenie obiektu i w strefie jego oddziaływania ze względu na grożące niebezpieczeństwo. Powyższa decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do obowiązków wymienionych w punktach 1-3, 5 i 6 wyznaczony został termin realizacji 28 października 2021 r., a obowiązek wskazany w punkcie 4 miał zostać wykonany do 15 listopada 2021 r. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 565/23 kolejno wskazano, że w/w decyzja została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z 22 grudnia 2021 r., a skarga na tę decyzję została oddalona w całości wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., II SA/Wr 200/22. Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i na dzień orzekania przez sąd pierwszej instancji, skarga kasacyjna nie została rozpoznana. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że upomnieniem z 21 grudnia 2021 r. (doręczonym 10 stycznia 2022 r.) PINB wezwał zobowiązanego – P.T. – do wykonania nałożonego na niego obowiązku wskazując, że jego niewykonanie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi zobowiązany poinformował, że wszystkie zalecenia wykonał, do jego pisma nie załączono wszak wymaganego decyzją nakazową oświadczenia osoby z uprawnieniami budowlanymi, które potwierdziłoby wykonanie obowiązku. Jak ustalono to w wyroku, kontrola przeprowadzona przez organ powiatowy 11 marca 2022 r. wykazała, że nałożony obowiązek wykonany został w części: częściowo wykonane zostały czynności wymienione w punktach 1, 2, 5 i 6, a w całości z punktu 3; w ogóle nie została zrealizowana czynność wskazana w punkcie 4. 2.4. Jak dalej podano w wyroku, w związku z powyższym, pismem z 22 marca 2022 r. PINB wezwał zobowiązanego do podjęcia w trybie pilnym działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia wynikającego z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku poprzez usunięcie luźnych elementów grożących upadkiem na ciąg pieszo-jezdny i uniemożliwienie osobom postronnym wejścia do wnętrza budynku. Kolejna kontrola w dniu 21 kwietnia 2022 r. wykazała brak zmian w stosunku do ustaleń z 11 marca 2022 r. i jeszcze większą dostępność obiektu dla osób postronnych. Brak zmian i postępującą degradację budynku stwierdzono podczas kontroli w dniu 13 czerwca 2022 r. 2.5. W rezultacie stwierdzenia niewykonania obowiązku nałożonego decyzją nakazową, 16 września 2022 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z tego samego dnia nałożył na zobowiązanego grzywnę celem przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez DWINB. Skarga na to postanowienie została oddalona przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z 11 lipca 2023 r., II SA/Wr 79/23, który stał się prawomocny. 2.6. Przywołał dalej w wyroku sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany zgłosił zarzuty dotyczące tegoż postępowania, wskazując jako podstawę art. 33 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2022, poz. 479 ze zm., Upea), tj. zarzut nieistnienia obowiązku oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia. 2.7. Dalej w wyroku II SA/Wr 565/23 stwierdzono, że postanowieniem PINB z 10 maja 2023 r., nr 34/2022, oddalono zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w wyniku rozpoznania zażalenia zobowiązanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, organ II instancji utrzymał w mocy w/w postanowienie PINB. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieistnienia obowiązku DWINB wskazał, że sytuacja taka zachodzi, gdy obowiązek taki w ogóle nie powstał. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek niepieniężny niewątpliwie istnieje – wynika z ostatecznej decyzji DWINB utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 25 października 2021 r. i nie został on wykonany w całości. Zdaniem organu, powyższego zarzutu nie można było uznać za uzasadniony, choćby z uwagi na częściowe wykonanie nałożonego obowiązku. Co do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanemu, organ II instancji zwrócił uwagę, że do przesłania upomnienia powinno dojść po upływie terminu wykonania obowiązku przez zobowiązanego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Terminy wykonania poszczególnych obowiązków zostały wyznaczone na 28 października 2021 r. i 15 listopada 2021 r., zaś z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, decyzji nakazowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). DWINB zaznaczył przy tym, że wprawdzie wniesienie odwołania od decyzji powoduje wstrzymanie jej wykonania, jednakże z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to decyzji opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 K.p.a.). 3.1. W skardze na postanowienie DWINB P.T. zarzucił naruszenie: - art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 Upea, poprzez prowadzenie egzekucji bez prawidłowo wszczętego postępowania egzekucyjnego na skutek upomnienia wzywającego do realizacji obowiązków w dacie, gdy decyzja DWINB z 22 grudnia 2021 r., stanowiąca oparcie dla tytułu wykonawczego, nie istniała nie tylko w obrocie prawnym, ale nie istniała w ogóle w dacie wydania upomnienia datowanego na 21 grudnia 2021 r.; - art. 26 § 1 w zw. z art. 27 i art. 33 § 2 pkt 5 Upea, poprzez prowadzenie postępowanie egzekucyjnego w całości, co do wszystkich obowiązków nałożonych decyzją DWINB mimo, że zostały one wykonane, co zostało ujawnione w toku postępowania, zatem egzekwowane obowiązki częściowo wygasły, co stwierdził sam wierzyciel – stąd skarżący wywiódł podstawy do umorzenia postępowania w oznaczonej części. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie umorzenie postępowania egzekucyjnego w części w której wykonał obowiązki, w związku z czym doszło do ich wygaśnięcia. Jednocześnie wniósł o "zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3.2. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w tytule wykonawczym jako podstawę jego wystawienia podana została decyzja DWINB z 22 grudnia 2021 r. Podkreślił skarżący, że żaden z organów nie zauważył, że upomniał się o realizację obowiązków w dniu 21 grudnia 2021 r., a w postępowaniu egzekucyjnym wskazał, że zmierza do realizacji obowiązków z decyzji z 22 grudnia 2021 r. Argumentując drugi zarzut skargi, skarżący podniósł, że organy pominęły ustalenia poczynione podczas przeprowadzonych kontroli (zwłaszcza w dniu 11 marca 2022 r.), podczas których stwierdzono częściowe wykonanie obowiązków. Tymczasem tytuł wykonawczy wymienia m. in. obowiązek, który został stwierdzony jako wykonany w całości. 3.3. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w skarżonym postanowieniu. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że PINB wyznaczył dwa terminy wykonania poszczególnych punktów obowiązku nałożonego decyzją nakazową PINB. Stwierdzając, że powyższe terminy upłynęły bezskutecznie, organ skierował do skarżącego upomnienie datowane na 21 grudnia 2021 r., które doręczono osobiście adresatowi 10 stycznia 2022 r. Sąd a quo zaznaczył, że aby pismo skierowane do zobowiązanego wywołało skutki upomnienia, musi zawierać formalne wymogi jakie Upea przewiduje: wezwanie do wykonania skonkretyzowanego obowiązku, rygor skierowania sprawy na drogę procesu egzekucyjnego i wszystkie dane, które umożliwią prawidłowe wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Zdaniem sądu wojewódzkiego wszystkie te warunki spełnia upomnienie z 21 grudnia 2021 r., które zawiera całość obowiązku (wymienionego w punktach) nałożonego decyzją z 25 października 2021 r., informacje dla zobowiązanego o sposobie wykazania wykonania obowiązku (oświadczenie osoby z właściwymi uprawnieniami zawodowymi o zgodności realizacji z nałożonymi obowiązkami) oraz stosowny rygor. Jako nieznajdującą poparcia w przepisach prawa, a tym samym chybioną, sąd pierwszej instancji ocenił argumentację skargi zmierzającą do wykazania, że powyższe upomnienie nie mogło wywołać zamierzonych skutków w postaci wszczęcia egzekucji administracyjnej, gdyż było przedwczesne. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 Upea poprzez oddalenie skargi, podczas gdy egzekucja w niniejszej sprawie prowadzona była bez prawidłowo wszczętego postępowania egzekucyjnego w administracji na skutek upomnienia wzywającego do realizacji obowiązków określonych w tytule wykonawczym w dacie, gdy decyzja stanowiąca oparcie dla tytułu wykonawczego, tj. decyzja DWINB z 22 grudnia 2021 r., nie istniała nie tylko w obrocie prawnym, ale nie istniała w ogóle w dacie wydania upomnienia (21 grudnia 2021 r). 5.3. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny o niedostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 5.4. Na podstawie art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 235¹ K.p.c. wniesiono w skardze kasacyjnej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wydruku postanowienia Referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W., I Wydział Cywilny z [...] maja 2024 r., wydanego w sprawie [...] – na fakty: (i) przysądzenia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w J. o numerze działki ewidencyjnej nr [...] o obszarze wynoszącym 0,2458 ha, dla której Sąd Rejonowy w Wałbrzychu, VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] na rzecz M.K.; (ii) nakazania skarżącemu kasacyjnie wydania nieruchomości nowemu właścicielowi M.K.; (iii) zmiany właściciela nieruchomości; (iv) braku możliwości wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego kasacyjnie jako właściciela nieruchomości, na podstawie decyzji PINB nr 43/2021 z 25 października 2021 r.; (v) braku możliwości kontynowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego kasacyjnie. 5.5. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazuje ponownie, że wbrew stanowisku prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rygor natychmiastowej wykonalności jest dla sprawy irrelewantny, bowiem wierzyciel nie oznaczył w ramach tytułu wykonawczego z 16 września 2022 r. decyzji PINB, a decyzję DWINB. Jego zdaniem upomnienie takie jest bezskuteczne – nie można dochodzić realizacji decyzji administracyjnej nieistniejącej jeszcze wówczas. Nadto, w jego przekonaniu nie można dochodzić realizacji decyzji, która jeszcze nie zaistniała w obrocie prawnym, bowiem nie została nawet doręczona w dacie wskazanej w upomnieniu skarżącemu kasacyjnie (decyzja doręczona została skarżącemu kasacyjnie w dniu 13 stycznia 2022 r.). W piśmie procesowym z 3 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, o którym mowa w art. 176 § 2 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że sąd drugiej instancji zasadniczo ogranicza się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oznaczonego w skardze kasacyjnej dokumentu, nie podlegał uwzględnieniu. Dotyczył on postanowienia referendarza w Sądzie Rejonowym w Wałbrzychu z [...] maja 2024 r., [...], zatem orzeczenia, które zapadło już po wydaniu zaskarżonego w sprawie wyroku sądu administracyjnego. Orzeczenie to nie ma ponadto znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej odnoszącej się do wyroku WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r., zatem brak podstaw do zastosowania art. 106 § 3 Ppsa. 6.3. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 15 § 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 Upea. W myśl tego pierwszego przepisu, "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.". Z kolei art. 33 § 2 pkt 4) Upea określa, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane. W realiach przedmiotowej sprawy tak zakreślone podstawy kasacyjne nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, albowiem z akt sprawy wynika niewątpliwie, że skarżącemu jako zobowiązanemu upomnienie zostało doręczone w dniu 10 stycznia 2022 r. Trafnie przy tym sąd pierwszej instancji wskazał, że źródłem obowiązku była decyzja PINB zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności i tak oznaczono w upomnieniu źródło obowiązku (k. 5 akt administracyjnych) 6.4. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, skoro sąd pierwszej instancji uznając, że skarga nie jest zasadna, oddalił ją. 6.5. Ubocznie i z urzędu należy odnotować, że wyrokiem z 3 lipca 2004 r., II OSK 1152/23 została oddalona skarga kasacyjna P.T. od wyroku z 13 grudnia 2022 r., II SA/Wr 200/22, dotyczącego decyzji będących podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego. 7. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.