II OSK 2691/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 652/16 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. II SA/Wr 652/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO we W.) z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, oddalił skargę w całości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent W. (dalej: organ I instancji) stosując przepis art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 193 ust. 1 pkt 2, art. 193 ust. 3 i art. 199 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), działając z urzędu, stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2016 r. pozwolenia na wytwarzanie odpadów przy ul. [...] we W. (część działki nr [...],[...], obręb Z.) udzielonego w pkt II decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r. w związku z prowadzeniem odzysku (przetwarzania) odpadów. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent W., działając na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą we W., w pkt I zezwolił jej na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R15, a w punkcie II udzielił pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem odzysku odpadów w procesie R15. Spółka [...] sp. z o.o. w postanowieniu z [...] sierpnia 2013 r. Sądu Rejonowego dla W. we W., Wydziału VIII Gospodarczego dla spraw upadłościowych i naprawczych, została postawiona w stan upadłości likwidacyjnej (sygn. akt VIII GUp 57/13), a syndyk masy upadłości uzyskała w postanowieniu sędziego komisarza z [...] września 2014 r. zezwolenie na sprzedaż przedsiębiorstwa z wolnej ręki. Na podstawie umowy z [...] listopada 2014 r. zawartej pomiędzy syndykiem masy upadłości [...] spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą we W., a D. I., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] D. I. dokonana została sprzedaż przedsiębiorstwa pod nazwą spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. D. I. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2016 r. SKO we W. w decyzji z [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło wygaśnięcie w dniu [...] stycznia 2016 r. pozwolenia na wytwarzanie odpadów przy ul. [...] we W. (część działki nr [...],[...], obręb Z.) w związku z prowadzeniem odzysku (przetwarzania) odpadów, udzielonego w pkt II decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r. W skardze D. I. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę doręczonej SKO we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że od [...] stycznia 2013 r. obowiązuje ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 232 ust. 2 tej ustawy zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według Sądu I instancji, oznacza to, że zezwolenie na odzysk odpadów (przetwarzanie odpadów) udzielone przy zastosowaniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez Prezydenta W. w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. utraciło ważność wraz z upływem dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że z upływem tego dnia zniesiona została z mocy prawa skuteczność tego zezwolenia, czyli możliwość legalnego wykorzystywania go w działalności stanowiącej formę gospodarowania odpadami. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo uznały konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W ocenie Sądu I instancji, SKO we W., orzekając w sprawie, zasadnie skorzystało z kompetencji kasacyjno-reformacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., weryfikując datę, z którą nastąpiło wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia, określoną stosownie do daty wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według Sądu I instancji, utrata ważności w dniu [...] stycznia 2016 r. zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez proces odzysku, jakim dysponował D. I., powodująca niemożność prowadzenia takiej działalności (odzysku odpadów) skutkuje – jak prawidłowo uznały organy właściwe instancyjne – bezprzedmiotowością pozwolenia na wytwarzanie odpadów poprzez ich odzysk. Bezprzedmiotowość pozwolenia jest przesłanką orzeczenia o jego wygaśnięciu, wskazaną przez ustawodawcę w przepisie art. 193 ust. 1 pkt 2 (in fine) ustawy – Prawo ochrony środowiska, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę udzielenia przedmiotowego pozwolenia. Z przepisu art. 193 ust. 3 tej ustawy wynika ponadto, że o wygaśnięciu pozwolenia właściwy organ orzeka w formie decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał rację Kolegium stwierdzającego, że pozostawienie w obrocie prawnym przedmiotowego pozwolenia w przypadku nielegalnego przetwarzania odpadów (prowadzenia odzysku) innych niż niebezpieczne w procesie R15 przez skarżącego przy ul. [...] we W. (część działki nr [...], obręb Z.), mogłoby być postrzegane jako legitymizowanie sankcjonowanego administracyjnie działania. W skardze kasacyjnej D. I. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonej "decyzji" zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 1 pkt 2 Prawa Ochrony środowiska, przez jego błędną wykładnię oraz zastosowanie, przejawiające się w wadliwym przyjęciu, że istnieją podstawy do stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia z [...] stycznia 2016 r. na wytwarzania odpadów przy ul. [...] we W., udzielonego decyzją Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r., pomimo że nie zostały przez skarżącego spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia posiadanego pozwolenia, a wydanie decyzji winno być poprzedzone wcześniejszą oceną istnienia w konkretnym stanie faktycznym uzasadnionych zastrzeżeń, tj. co do prawidłowości prowadzonej przez D. I. działalności w zakresie wytwarzania i przetwarzania odpadów, co nie zostało uczynione; 2) sprzeczność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku polegającą na uznaniu, "iż należy decyzja z dnia [...] maja 20167r." winna być utrzymana w mocy, podczas gdy jest to decyzja przedwczesna, a materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został zgromadzony w wystarczającym stopniu i nie uzasadnia stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia, a nadto nie zostały dokonane wszelkie czynności wnioskowane przez stronę albo bez uzasadnienia odbyły się one bez jej udziału, pomimo usprawiedliwienia jej nieobecności, 3) naruszenie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej polegającą na przyjęciu, że działania podejmowane przez organy w przedmiotowej sprawie nie naruszały przepisów prawa procesowego i materialnego oraz w sposób właściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do odmiennych wniosków, co znalazło wyraz również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku . Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono: - na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. 2002 r. Nr.153 poz. 1270) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, przy uwzględnieniu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego, - na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. 2002 r. Nr.153 poz. 1270) o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia, - na podstawie "art. 239 i następne praw o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku", zwolnienie skarżącego od opłaty od skargi kasacyjnej, poprzez przyznanie jej w tym zakresie pomocy, ewentualnie o - na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. 2002 r. Nr.153 poz. 1270) o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie niniejszego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznani, przy uwzględnieniu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz "skarżącej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowe postępowanie zarówno przez SKO, jak i przed Sądem nie było prowadzone w sposób należyty, a analiza sprawy została dokonana w sposób niewyczerpujący. Organ I instancji nie wyjaśnił prawidłowo stanu faktycznego, nie zebrał w sposób całościowy materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozpatrzył go prawidłowo, w celu odpowiedniej subsumpcji norm prawa. Organ wydający decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w każdym przypadku musi uwzględnić i bardzo dokładnie zbadać stan faktyczny konkretnej sprawy. Według skarżącego kasacyjnie, organ wydający decyzję nie zbadał całości stanu faktycznego, oparł się na wybiórczym materiale dowody, a część z zarzutów stawianych stronie nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Według skarżącego kasacyjnie, nie wszystkie podnoszone w toku postępowania argumenty zostały zbadane. Świadczy to o tym, że niezasadne było cofnięcie skarżącemu pozwolenia. W tym stanie rzeczy również w sposób nieuzasadniony zostało stwierdzone wygaśnięcie w dniu [...] stycznia 2016 r. pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Skarżący bowiem w tym dniu jeszcze był w ich posiadaniu, gdyż do dnia [...] stycznia 2016 r. mógł je na podstawie ważnej decyzji przyjmować do prowadzenia ich odzysku. Do tej kwestii w swych decyzjach nie odniósł się organ I, jak i II instancji uznając, że twierdzenia skarżącego w tym zakresie są chybione i nie będą przez organ rozpoznawane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. W świetle art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło, i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego ich określenia oraz uzasadnienia, które wskazywać będzie na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Analizując złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w kontekście powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie spełnia ona wymogów o których mowa w art. 176 p.p.s.a., przede wszystkim w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej jest chaotyczne i brakuje mu precyzji, argumentacja skarżącego kasacyjnie jest lakoniczna i w wielu przypadkach nie nawiązuje do konkretnych przepisów prawa powołanych w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, co z kolei wpływa na ocenę ich zasadności. Za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przez orzekające organy i de facto zmierzające do podważenia poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia tych organów, tj. zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie kwestionuje co do zasady kompletność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego ocenę dokonaną przez organy administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Analizując tak uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim kwestionują one prawidłowość i kompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy administracji w niniejszej sprawie zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do stwierdzenia wygaśnięcia w dniu [...] stycznia 2016 r. pozwolenia na wytwarzanie odpadów przy ul. [...] we W. (część dz. nr [...],[...], obręb Z.) w związku z prowadzeniem odzysku (przetwarzania) odpadów, udzielonego w pkt II decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wyjaśniło, że niniejsze postępowanie nie dotyczy cofnięcia zezwolenia z uwagi na naruszenie przepisów ustawy, czy warunków udzielonego zezwolenia, ale stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z braku możliwości dalszego prowadzenia działalności po utracie mocy wiążącej zezwolenia na odzysk odpadów. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że dla potrzeb niniejszego postępowania ustalenie, czy i w jaki sposób odzysk odpadów jest prowadzony było bezcelowe, a rozważania organów administracji ograniczały się zasadniczo do aspektów prawnych możliwości stosowania wydanych decyzji, a więc skutków wejścia w życie ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. i przesłanek zastosowania art. 193 ust. 1 pkt ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło jednocześnie, że w tych okolicznościach ewentualne uchybienie organu I instancji, mające polegać na braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (w aktach sprawy brak dowodu na okoliczność powiadomienia przez organ strony o takiej możliwości) nie mogło w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w żaden sposób nie można uznać za skutecznie podważającą dokonaną przez organy, i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności sprawy wskazują na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, którego istotą było, jak wskazano już powyżej wejście w życie ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. i spełnienia przesłanek zastosowania art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Z tych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.). Z mocy prawa [...] stycznia 2016 r. wygasło bowiem zezwolenie na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R15, przy ul. [...] we W. udzielone w decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r. Strona z mocy prawa utraciła prawo do prowadzenia odzysku odpadów. Zgodnie z art. 232 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 ze zm.) zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.