II OSK 2672/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 269/18 w sprawie ze skarg Wojewody Lubelskiego, T. K. i M. K. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. nr XXXI/276/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 269/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego oraz ze skargi T. K. i M. K. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z 27 września 2017 r. nr XXXI/276/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I (dalej plan miejscowy), uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność planu miejscowego w części obejmującej: a) § 5 ust.1 pkt 21, pkt 22 w zakresie terenów oznaczonych na rysunku symbolami "[...]" lit a i b; b) § 54 ust.3 pkt 1, pkt 2 lit. a i b; c) § 116 ust.3 pkt 1, pkt 2 lit.a i b; d) § 177 ust.3 pkt 1; oraz oddalił skargę skarżących. Jak stwierdził Sąd I instancji, skarżący kwestionują § 144 ust. 1, 2, 4 planu miejscowego oraz załącznika nr [...] w zakresie przebiegu drogi [...] przez działki nr ewid. [...]oraz [...] ark mapy [...] położonych w B. przy ul. [...]. Skarżący podnoszą, że realizacja zaplanowanej drogi [...] o szerokości 24 m spowoduje konieczność wyburzenia budynku znajdującego się na ich działce, a przez to ograniczenie ich prawa własności. Jednak skarżący uczestniczyli w poszczególnych etapach sporządzania planu i zgłaszali do niego uwagi (pismami z 21 maja 2012 r., 9 stycznia 2015 r., oraz 13 lutego 2017 r.), które następnie były rozpatrywane przez organ. W przypadku, podejmowania takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom administracji przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od 26 maja 1998 r. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i pozostałych przepisach szczególnych. Powołanie się skarżących na naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej: rozporządzenie z 2 marca 1999 r.), poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem, iż droga [...] będzie miała szerokość 24 m, również jest w ocenie Sądu niezasadne. Zaznaczono, że co prawda w powołanym rozporządzeniu szerokość ulicy - klasa ulicy "zbiorcza" – nie powinna być mniejsza niż 20 m, jednak jak czytamy dalej w § 7 ust. 3 tego rozporządzenia: szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, (...), ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Ustawodawca nie dość, że określił szerokość tej drogi, nie mniejszą niż 20 m, to dodatkowo wskazał na powinność zwiększenia jej szerokości przy umieszczeniu stosownych rozwiązań komunikacyjnych. 2.1. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w części dotyczącej pkt II tj. w zakresie w jakim ich skarga została oddalona. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego : 1) art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm;. dalej upzp) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych; w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez brak rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżących, w tym niezbędności i konieczności ingerencji w prawo własności w zakresie określonym zaskarżonym planem; 2) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy ingerencja w prawo własności skarżącego de facto wyłącza przysługujące mu prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności i zasadą równości; 3) § 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem, iż droga [...] będzie miała szerokość 24 m, pomimo że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokiej drogi i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie; 4) art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej usg) poprzez nieprawidłowe zastosowanie, że gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, przysługującego jej na podstawie wskazanego przepisu, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenie w postaci konieczności wyburzenia budynku mieszkalnego stanowią takie przekroczenie; 5) art. 15 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp oraz art. 1 ust. 3 upzp w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587; dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) poprzez ich niezastosowanie, stanowiące o obowiązku sporządzania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta uzasadnienia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z art. 1 ust. 3 upzp organ waży interes publiczny i interesy prywatne zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w jego zagospodarowaniu, którego brak kwalifikowany jest jako naruszenie zasad uchwalania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) oraz art. 3 ust. 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżących oraz zgłoszonych przez skarżących uwag do planu, naruszeniem zasady równości i proporcjonalności; 2) art. 3 § 1 i 2 Ppsa, art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne zastosowanie i wadliwe wykonanie obowiązku kontroli uchwały pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 Ppsa w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 upzp w zw. z ad. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 140 k.c., co miało wpływ na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwą ocenę faktów, na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 Ppsa i nie uwzględnił skargi. Błąd w ocenie ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 i 3 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, art. 135 Ppsa i nieuwzględnienie skargi, mimo iż naruszono art. 28 ust. 1 upzp. Błąd Sądu polegał na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych organu administracji co do własności działki nr ewid. [...] ark mapy [...]. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. 3.5. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W określonych sytuacjach jednak elementem władztwa planistycznego jest przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny i zmiana jej statusu urbanistycznego. Tak się dzieje m.in kiedy prywatna nieruchomość jest przeznaczona pod urządzenie czy poszerzenie drogi publicznej. 3.6. W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn . P 5/99, publ. OTK 2000, nr 2, poz. 60). Przy tym legalna definicja celu publicznego zawarta jest w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W świetle powyższego przeznaczenie nieruchomości skarżących pod realizację drogi publicznej - oznaczonej w planie jako [...] spełnia wymogi konstytucyjne. W przypadku przeznaczenia nieruchomości prywatnej po drogę publiczną, nie ma mowy o ograniczeniu wykonywania prawa własności, ale o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji (wywłaszczenie planistyczne). Konieczne jest zatem uzyskanie przez podmiot publicznoprawny własności tej nieruchomości, w drodze umowy cywilnoprawnej albo wywłaszczenia, w celu realizacji takiej inwestycji. Rozpatrywanie zatem powyższej ingerencji planistycznej, jako ograniczenia wykonywania prawa własności jest bezprzedmiotowe. 3.7. Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka (§ 68 wyroku z 6 listopada 2007 r. sprawa Bugajny i inni przeciwko POLSCE Skarga nr 22531/05), w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego państwa-strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki (zob. Terazzi S.r.l., Elia S.r.l) w tym co do możliwości przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Z naruszeniem art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lonnroth przeciwko Szwecji (Series A no. 52, p. 24, § 61), naruszeniem tego przepisu w przypadku ingerencji planistycznej może być natomiast długoletnie oczekiwanie na realizację celu publicznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie nie występuje. 3.8. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności, nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele publiczne. 3.9. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie miejscowym prywatnych nieruchomości na urządzenie drogi publicznej, nie narusza władztwa planistycznego. Wyznaczanie przebiegu drogi nie może zostać uznane za dowolne i zostało uzasadnione interesem publicznym. Jak wskazano przyjęta szerokość drogi, w racjonalny sposób zabezpiecza obsługę terenu: pasa drogowego, chodników i ścieżek rowerowych. Organ projektując drogę [...] przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego słusznie zastosował § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. i odpowiednio zwiększył szerokość drogi, mając na względzie bezpieczeństwo i racjonalną obsługę komunikacyjną terenu, który ma zostać w przyszłości zurbanizowany. 3.10. W świetle powyższego uznać należy, że nie zostały naruszone art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych; w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, jak również art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 3.11. Powoływany w skardze kasacyjnej § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. określał jedynie minimalne szerokości dróg publicznych i nie może być odczytywany w ten sposób, że skoro w interesie publicznym jest droga o szerokości 24 m z uwagi na jej funkcje, to jednak interes prywatny nakazywałby zaplanowanie drogi wyłącznie o szerokości minimalnej. Jeżeli określony przebieg drogi oznacza konieczność wyburzenia budynku, to jest to kwestia zagwarantowania słusznego odszkodowania. W żaden sposób nie można w przedmiotowej sprawie mówić o nieprawidłowym zastosowaniu § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. 3.12. Całkowicie niezasadne jest zarzucanie naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 usg, ponieważ przepisy te nie stanowią normatywnego wzorca dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ władztwa planistycznego. 3.13. Wreszcie wbrew zarzutowi naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp oraz art. 1 ust. 3 upzp w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. plan miejscowy posiada wymagane uzasadnienie, tak w zakresie rozwoju sieci komunikacyjnej jak i ingerencji w prawo własności. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że funkcje wyznaczone w planie oraz zasady zagospodarowania i zabudowy uwzględniają prawo własności. Ustalenia wpisują się w stosunki własnościowe miejsca. W szczególności, w obszarach istniejącej zabudowy, większość dróg została zaprojektowana śladem istniejących dróg, szlaków i wydzieleń geodezyjnych. Proponowane zaś w planie drogi i ich szerokości uwzględniają istniejące działki drogowe z poszerzeniami, zaprojektowanymi w sposób niezbędny, wynikający z warunków ruchu oraz przepisów odrębnych. Proponowane funkcje uwzględniają zasadę racjonalności i proporcjonalności w ingerencję własności prywatnej oraz innych interesów osób trzecich. Podkreślono również, iż wzięto pod uwagę obecne i przyszłe potrzeby komunikacyjne, poprzez wyznaczenie dróg zbiorczych, lokalnych, dojazdowych oraz ciągów pieszo – jezdnych. Usankcjonowano istniejące drogi i ulice. Zaprojektowano nowe o znaczeniu ponadlokalnym (obwodnice, drogi wojewódzkie) i o znaczeniu lokalnym (powiatowe, gminne). Zaprojektowano także, w niezbędnym zakresie drogi wymagane do obsługi nowoprojektowanych terenów budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone fragmenty uzasadnienia planu miejscowego świadczą o spełnieniu przez organ obowiązku sporządzenia uzasadnienia w zakresie kwestionowanym przez skarżących, a tym samym o niezasadności zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów. 3.14. Wobec powyższego pozbawione skuteczności prawnej okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 1 § 1 i 2 Ppsa oraz art. 3 ust. 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, a także art. 3 § 1 i 2 Ppsa, art. 1 § 2 Pusa i art. 151 Ppsa, jak również art. 141 § 4 Ppsa i art. 145 § 1 i 3 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Z kolei Sąd Wojewódzki, wobec zastosowania prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zasadnie uznał, że skarga skarżących podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 Ppsa. 3.15. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.