II OSK 2670/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 345/17 w sprawie ze skargi Zakładu [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 345/17, oddalił skargę Zakładu [...] "[...]" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu wszczętego na skutek odwołania skarżącego postępowania odwoławczego od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2016 r., którą ustalono dla [...] Sp. z o.o. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym na części działki nr [...], położonej przy ulicach [...] i [...] w W. wraz z wjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na częściach działek nr [...] i [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej z usługami w parterze, parkingiem podziemnym oraz zjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz pod wjazdy i infrastrukturę na części działek nr [...] i [...] oraz części działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...], w sytuacji, gdy skarżąca posiada interes prawny, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. polegającym na przedwczesnym uznaniu, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie istnieje rozbieżność w orzecznictwie Sądu pierwszej instancji, bowiem w bliźniaczej sprawie dotyczącej tej samej działki ewidencyjnej, tych samych stron i uczestników postępowania oraz tego samego merytorycznie i zakresowo przedsięwzięcia, z tą jedynie różnicą między inwestycjami polegającą na różnych wskaźnikach wielkości powierzchni nowej zabudowy, Sąd wydał "odmienne rozstrzygnięcie , w którym uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (...) uznając, że M. słusznie wykazuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa". Podkreślono, że uzasadnienie decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. "nie odbiegało w swej treści od uzasadnienia" zaskarżonej decyzji SKO z [...] grudnia 2016 r. Zaznaczono, że w ww. wyroku z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 408/17, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż decyzję z [...] grudnia 2016 r. wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. ze względu na brak uwzględnienia warunków ruchu na ulicy [...], bądącej wąską drogą gminną mającą status ślepej uliczki, po realizacji tak dużej liczby inwestycji po obu jej stronach, w kontekście już istniejących trudnych warunków ruchu. Dodano, że w wyroku tym Sąd podkreślił, iż fakt położenia danej nieruchomości po drugiej stronie ulicy nie wyklucza możliwości występowania w charakterze strony postępowania. Ostatecznie uznano, że "ze względu na przestrzeganie regulacji art. 10 i 28 KPA konieczny jest udział Skarżącego w przedmiotowej sprawie". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji udział w charakterze uczestnika zgłosiła [...] Sp. z o.o. w W. powołując się na to, że 31 lipca 2017 r. nabyła od skarżącej prawo użytkowania wieczystego działki gruntu i własności znajdujących się na niej budynków, z których to praw skarżąca wywodziła swój interes prawny uprawniający ją do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 maja 2018 r. dopuścił [...] Sp. z o.o. w W. do udziału w postępowaniu. Na rozprawie przed NSA [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w W., która powstała z przekształcenia [...] Sp. z o.o. w W., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy polega na tym, że skarżący, będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej i właścicielem znajdujących się na niej budynków, położonych w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, jednakże znajdujących się po drugiej stronie ulicy, wywodził swój interes prawy, mający uprawniać go do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, z utrudnień jakie powstaną w ruchu na tej ulicy w razie wybudowania budynku, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i następnie WSA w Warszawie uznały, iż w tych okolicznościach postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W związku z tym skarżący w skardze kasacyjnej odwołuje się szeroko do wyroku WSA w Warszawie z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 408/17, którym z powodu niewyjaśnienia wpływu powstania budynku zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy na ruch na wspólnej ulicy, uchylono decyzję SKO w [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w niemal identycznych okolicznościach faktycznych. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie wystarcza to jednakże do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przyznając, że okoliczności obu spraw, rozpoznawanej i tej, w której wydano wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 408/17, są niemal identyczne, stwierdzić należy, że wyrok z 2 czerwca 2017 r. uprawomocnił się bez wniesienia i rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto, mimo że został on wydany niemal w identycznej sprawie, to jednak nie został on wydany w tej samej sprawie. Powoduje to, że nie stosuje się w tym przypadku art. 153 p.p.s.a., a więc ocena prawna wyrażona w wyroku z 2 czerwca 2017 r. nie wiązała ani Sądu pierwszej instancji, ani nie wiąże obecnie Sądu drugiej instancji. Podstawy kasacyjne należy więc rozważyć niezależnie od wskazanego wyroku. Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych wskazać należy, że skarżący jako przepis prawa materialnego, z którego miałoby wynikać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczyło jego interesu prawnego lub uprawnienia, podał art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do przyznania legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż odsyła do interesu prawnego, a więc innych, bliżej nieokreślonych przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże z art. 144 k.c. Ten przepis stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczyło jego interesu prawnego. Nie wykazano, aby zabudowa na nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy, bezpośrednio wpływała na sposób wykonywania praw skarżącego przysługujących mu do sąsiedniej nieruchomości. Skarżący twierdzi jedynie, że zabudowa ta będzie wpływała bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Z kolei nie można uznać, że legitymacja skarżącego wynika z tego, że ruch na drodze publicznej będzie oddziaływał na sposób wykonywania jego praw do nieruchomości. Przyjęcie tego rodzaju zależności musiałoby oznaczać, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy dla obiektów budowlanych, które spowodują zwiększenie ruchu na niektórych drogach publicznych, byliby właściciele nieruchomości położonych przy tych drogach publicznych, co spowodowałoby, że praktycznie nie byłoby możliwe ustalenie tych stron postępowania. Wielokrotnie bowiem właściciele nieruchomości położonych przy drogach publicznych twierdzą, że zwiększenie ruchu na "ich" drodze jest wynikiem wybudowania obiektu budowlanego, niekiedy położonego bardzo daleko. W ocenie NSA powołanie się na uzasadnienie legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie warunków technicznych jedynie na oddziaływanie inwestycji poprzez spowodowanie zwiększenia ruchu na drodze publicznej nie jest trafne. Zauważyć także należy, że ocena, czy konkretna inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie w taki sposób, że będzie to uzasadniało uznanie, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji dotyczy czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia, ma bardzo często charakter subiektywny. Wynika to także z tego, że kryteria uznania określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy nie zostały w przepisach prawa jednoznacznie określone. W związku z tym, jakkolwiek interes prawny jest kategorią obiektywną, to jednakże przy jego ocenie w konkretnej sprawie nie można abstrahować od stanowiska podmiotu, którego ta ocena ma bezpośrednio dotyczyć. W związku z tym wskazać należy, że następca prawny skarżącego nie poparł jego skargi kasacyjnej, co może oznaczać, że budowy obiektu budowlanego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nie postrzega, jako naruszenia interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadna. Tym samym nie są zasadne pozostałe podstawy kasacyjne, w których zarzuca się, że niezasadnie uznano, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.