II OSK 2668/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 151/21 w sprawie ze skargi H. P. i A. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. nr 1796/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2668/21, oddalił skargę H. P. i A. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 13 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni (dalej PINB) na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), odmówił H. P. i A. P. wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie podnośnika plenerowego usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w miejscowości L., gmina I. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżących, WINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał rozstrzygnięcie PINB w mocy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli H. P. i A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że organ I instancji wskazał, że skarżący są właścicielami działki położonej po przeciwnej stronie ul. [...], tj. działki nr [...], przy ul. [...] w L.. Jak stwierdził organ odwoławczy, odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...] w linii prostej wynosi ponad 10 m. Organ I instancji podkreślił, że przeszkodą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest to, że w stosunku do zabudowy działki nr [...] PINB prowadził już postępowanie administracyjne, w następstwie którego postanowieniem z 26 stycznia 2012 r. nr [...] nałożono na inwestorów opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). Organ odwoławczy pomimo uznania innej okoliczności za przeszkodę we wszczęciu tego postępowania (przeszkoda podmiotowa) uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Powyższe stanowisko podzielił Sąd I instancji. W ocenie Sądu zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania, jak i na etapie postępowania zażaleniowego skarżący nie powołali się skutecznie na konkretny przepis prawa materialnego, z którego interes prawny wywodzą. Kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości, które są odczuwalne w sposób bezpośredni czy też pośredni przez skarżących (tzw. immisje) znajdują się bowiem poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. P. i A. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu wypadkach - zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez nieuwzględnienie jego treści w ramach analizy koniecznego zakresu chroniącego uzasadniony interes osób trzecich, w tym interes skarżących kasacyjnie w dostępie do drogi publicznej; 2. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) poprzez nieuwzględnienie wynikającego bezpośrednio z tego przepisu prawa skarżących kasacyjnie do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, mimo iż budowa oraz funkcjonowanie podnośnika na działce nr [...] przy ul. [...] w L. narusza dopuszczalne przeznaczenie dla tej nieruchomości według uchwały nr XX/161/12 Rady Gminy Izabelin z dnia 26 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Laski część "C" (dalej mpzp) dla działki nr [...], obejmującego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z wyłączeniem usług; 3. art. 140 oraz art. 144 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) poprzez pominięcie tych przepisów w toku badania istnienia interesu prawnego po stronie skarżących kasacyjnie pomimo ugruntowanej linii orzecznictwa oraz okoliczności, iż korzystanie z nieruchomości przy ul. [...] w L., a także ze znajdującego się na tej nieruchomości podnośnika ogranicza wykorzystanie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności skarżących kasacyjnie oraz zakłóca korzystanie z nieruchomości należącej do skarżących kasacyjnie i w konsekwencji pominięcie, iż przywołane powyżej przepisy prawa materialnego stanowią o istnieniu interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 kpa w zakresie żądania wydania decyzji nakazującej rozbiórkę podnośnika samochodowego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.; 2) przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz art. 61a § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji za WINB, iż wniosek skarżących kasacyjnie o wszczęcie postępowania administracyjnego zasługiwał na oddalenie mimo istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i orzeczenia zgodnie z petitum wniosku skarżących kasacyjnie z dnia 13 grudnia 2019 r; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 28 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do oceny interesu prawnego znaczenie ma sposób położenia wobec siebie nieruchomości ("ul. [...] i uI. [...] położone są po przeciwnych stronach ulicy [...]"), gdy tymczasem z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że dla oceny interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym wystarczający jest fakt sąsiedztwa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania oraz w postępowaniu zażaleniowym nie powołali się skutecznie na konkretny przepis prawa materialnego, z którego wywodzą interes prawny, pomimo iż zarówno w skardze do WSA, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący kasacyjnie przywołali przepisy prawa materialnego: kodeksu cywilnego, prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wywodzą istnienie interesu prawnego (vide: zarzuty prawa materialnego powyżej); 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. art. 8 § 2 kpa oraz z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 kpa polegające na stwierdzeniu po stronie skarżących kasacyjnie braku interesu prawnego w niniejszej sprawie pomimo, iż w sprawach o analogicznym stanie prawnym oraz faktycznym dotyczącym wniosku złożonego przez skarżących kasacyjnie w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] organ I instancji wszczął postępowanie oraz prowadził czynności dowodowe w postępowaniu prowadzonym w 2019 r. pod nr. PINB.7141.62.11.19.TB oraz wcześniej w prowadzonym w 2014 r. postępowaniu nr PINB.TB-7141/62/11/14; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji za WINB, iż przeszkodą prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest fakt wydania postanowienia przez organ I instancji z dnia 26 stycznia 2012 r. nr 21/12, w stosunku do zabudowy na działce nr [...], którym nałożono na inwestorów opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a p.b., gdy tymczasem przedmiotowy podnośnik powstał po 2013 r., a ponadto organ I instancji oraz WINB zaniechały ustalenia daty posadowienia podnośnika na działce nr [...]; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji za WINB tożsamości przedmiotu sprawy zgłoszonej wnioskiem z dnia 13 grudnia 2019 r. ze sprawą będącą przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w odniesieniu do zabudowy na działce nr ew. [...], w którym wydano postanowienie nr 21/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71a p.b., gdy tymczasem postępowanie w sprawie legalizacji 2012 r. dotyczyło powstałego w ramach samowoli budowlanej zakładu mechaniki samochodowej, natomiast niniejsza sprawa dotyczy podnośnika zamontowanego na nieruchomości po 2013 r. w ramach poszerzenia działalności zakładu mechaniki samochodowej, w stopniu mającym wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżących kasacyjnie do ich nieruchomości; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia złożonego w skardze do WSA wniosku dowodowego i zastępowanie braku dowodów oraz bezzasadnej argumentacji organów administracji publicznej arbitralnymi wnioskami niemającymi oparcia w materiale dowodowym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż motywy zaskarżonego wyroku i kontrolowanych w tym postępowaniu decyzji nie odniosły się do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma fakt, że podnośnik plenerowy usytuowany na działce nr [...], przy ul. [...] w L., nie jest obiektem budowlanym, ani urządzeniem budowlanym. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 i 9 p.b., ilekroć w ustawie Prawo budowlane jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, 9) urządzeniach budowlanych – należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowy podnośnik nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury, jak również nie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, takim jak przyłącza czy urządzenia instalacyjne. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej i znajdujących się w nich zdjęć, jest to urządzenie warsztatowe ustawione na nawierzchni z kostki betonowej, nie posiada fundamentu i nie jest przytwierdzone do podłoża. Nie jest więc obiektem bądź urządzeniem, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że należało odmówić wszczęcia postępowania przed tymi organami, jednak winny były to uczynić z innych przyczyn niż przez nie wskazane. Warunkiem wszczęcia postępowania przed organami administracyjnymi jest istnienie przedmiotu tego postępowania należącego do kompetencji tychże organów. Jeżeli nie ma takiego przedmiotu, należy odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych i nie można wiążąco wypowiadać się w kwestii przymiotu strony konkretnych podmiotów, bo przymiot ten uzależniony jest w szczególności właśnie od tego, co jest przedmiotem sprawy. Nie można rozważać istnienia interesu prawnego w stosunku do przedmiotu, którego nie ma, bądź w danym postępowaniu przed konkretnymi organami przedmiot ten nie może być rozpatrywany. Niezależnie od przedstawionych przez siebie motywów organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego podnośnika, a więc ich rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Sąd I instancji słusznie w tej sytuacji rozstrzygnięcia te zaakceptował. Przedstawione przez WSA i organy nadzoru budowlanego motywy nie mają wpływu na powyższy wynik sprawy. Ewentualne zaś nieprawidłowości związane z tym podnośnikiem i jego usytuowaniem mogą być rozpatrywane przez właściwe organy administracyjne inne niż organy nadzoru budowlanego i w trybie innym niż tryby uregulowane w Prawie budowlanym. Jak wynika z przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie pisma Urzędu Gminy Izabelin z dnia 16 października 2023 r. takie odrębne postępowanie zostało wszczęte z wniosku skarżących kasacyjnie. Z uwagi na powyższe bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego wymienionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te i podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja nie podważają bowiem faktu, że w odniesieniu do przedmiotowego podnośnika nie było podstaw do wszczynania postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.