II OSK 2664/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 197/19 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Śmigla z dnia 28 marca 2018 r. nr XLIV/335/18 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śmigiel w obrębie wsi Nietążkowo 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Śmigiel kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 197/19, oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Śmigla z dnia 28 marca 2018 r., nr XLIV/335/18 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śmigiel w obrębie wsi Nietążkowo. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 1 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wojewody Wielkopolskiego na uchwalę Rady Miejskiej Śmigla z dnia 28 marca 2018 r., nr XLIV/335/18 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śmigiel w obrębie wsi Nietążkowo. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem ww. uchwały. W ocenie Wojewody w uchwale nie wypełniono norm wynikających z przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), na mocy których w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przedstawiony bilans został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p., tj. nie określono możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz potrzeb inwestycyjnych gminy wynikających z konieczności realizacji zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy. W studium nie zostały również wyznaczone położone na terenie gminy obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie granic tych obszarów. Wątpliwości Wojewody budzi również odniesienie chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę do kierunków zagospodarowania terenów wyznaczonych w obowiązującym studium zamiast do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy. Jednocześnie w ramach zmiany studium wprowadzono nowe tereny zabudowy przemysłowej, pomimo że z tabeli 9 na str. 25 załącznika nr 1 do uchwały wynika, że chłonność terenów o funkcji przemysłowej przekracza zapotrzebowanie (nadmiar 129 000 m²). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zawartymi w skardze zarzutami. W piśmie z dnia 29 marca 2019 r. szczegółowo odniósł się do każdego z zarzutów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podniósł, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co w znaczącej mierze rzutuje na ocenę charakteru naruszenia prawa z punktu widzenia jego kwalifikowanej formy. Sąd zgodził się z Wojewodą, że przedmiotowa uchwała rzeczywiście nie określa szczegółowo możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. W punkcie 2.7.3 uchwały wskazano bowiem jedynie, że "na terenie objętym zmianą studium przewiduje się wykonanie infrastruktury technicznej finansowanej lub wykonywanej w części przez gminę oraz przewiduje się realizację zadań własnych gminy na przedmiotowym terenie". W ocenie Sądu to naruszanie nie ma jednak charakteru istotnego. Sąd wskazał, że w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. nie został określony wymóg, aby w sposób szczegółowy w ramach wskazanych działań zostało zweryfikowane coś konkretnego, czego brak na późniejszym etapie przyczyni się do stwierdzenia nieważności danego aktu polityki przestrzennej. W istocie ustawa nie precyzuje w jaki sposób mają zostać określone możliwości finansowania infrastruktury przez gminę i na ile szczegółowo należy się do tych kwestii odnieść w bilansie. Nota bene taki obowiązek – zdaniem Sądu – byłby trudny do zrealizowania. Sąd podkreślił też, że zaskarżona uchwała wprowadza do Studium zmianę polegającą na uzupełnieniu kierunków. poprzez wyznaczenie terenu zabudowy techniczno – produkcyjno – usługowej. Zatem Studium nie wprowadza zmian wyłącznie poprzez wyznaczenie terenów zabudowy przemysłowej, ale terenu zabudowy techniczno – produkcyjno – usługowej, co rzutuje na przywoływane przez Wojewodę wielkości ujęte w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę przemysłową. Sąd podniósł, że z uzasadnienia uchwały wynika, że powodem zmiany Studium stała się potrzeba rozwoju gminy w tej konkretnie części w związku z budową drogi powiatowej Boguszyn – Broniowo do węzła drogi ekspresowej S5 w Nietążkowie. Budowa drogi S5 Nietążkowo sprawiła, iż zaktualizowała się potrzeba wykorzystania terenów leżących przy tej drodze pod zabudowę techniczno – usługowo – przemysłową. Podkreślił też, że z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uwzględniania w Studium uwarunkowań wynikających m.in. z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających z kolei w szczególności m.in. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Już z samej konstrukcji przepisu wynika, że najważniejsze jest, by studium odpowiadało potrzebom i możliwościom rozwoju gminy, a te mają być ustalane m.in. przez pryzmat bilansu terenów. W ocenie Sądu, przyjęta w bilansie sporządzonym na potrzeby zaskarżonej uchwały metodologia jest prawidłowa, wziąwszy pod uwagę celowościową wykładnię przepisów dotyczących sporządzania bilansu. Bilans ma wskazywać na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowanie gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazać na potencjalne przyszłe obciążenia finansowe gminy z tego tytułu. Dlatego przeprowadzenie przez Gminę własnych analiz z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju przemysłu, usług czy infrastruktury oraz uzasadnienie przyjętych wskaźników i metod wyliczeń należy uznać za całkowicie prawidłowe. Zdaniem Sądu, Bilans stanowi opracowanie spójne, kompletne, przejrzyste i logiczne. Odnośnie szacowania chłonności poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, Sąd wskazał, że zmiana studium została dokonana celem uzupełnienia kierunku wyznaczonego w Studium poprzez wyznaczenie terenu zabudowy techniczno – produkcyjno – usługowej w obrębie wsi Nietążkowo. Tereny objęte zmianą Studium były oznaczone na rysunku Studium kolorem jasnożółtym i stanowiły rolniczą przestrzeń produkcyjną z możliwością wykorzystania dla rozwoju funkcji pozarolniczych. Zabudowa tych terenów była zatem dopuszczalna na gruncie studium przed dokonaniem jego zmiany. Tym samym wyznaczenie nowych terenów zabudowy przemysłowo – usługowej w obrębie wsi Nietążkowo nie wprowadziło w istocie zmiany kierunku zagospodarowania tych terenów poprzez wprowadzenie nowej zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."): 1) naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i ust. 5 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że nieokreślenie szczegółowo w przedmiotowej uchwale możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, jest naruszeniem prawa nie mającym charakteru istotnego, podczas gdy braki w tym zakresie należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p; 2) naruszenie art. 10 ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony w sposób zgodny z prawem, podczas gdy zawiera on braki w zakresie określenia możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy (art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a u.p.z.p.), potrzeb inwestycyjnych wynikających z konieczności realizacji zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy (art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p.), jak również obarczony jest wadami w zakresie szacowania chłonności położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy (art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.), przy czym uchybienia te są istotne, bowiem nie pozwalają na faktyczne zweryfikowanie zasadności wyznaczenia terenów nowej zabudowy; 3) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a ponadto, że w studium określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, podczas gdy wady, jakimi obarczony został przedmiotowy bilans, a także ustalenia w nim zawarte (w szczególności dotyczące chłonności terenów o funkcji przemysłowej przekraczających zapotrzebowanie, a zatem ustalenie nadmiaru tychże terenów), uniemożliwiają lub też wykluczają przyjęcie takiego stanowiska. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem ww. uchwały, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Śmigiel, odpierając zarzuty skarżącego kasacyjnie, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej Śmigla kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonych ustaleń Studium prawidłowo odniósł się do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium i istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kwalifikowane naruszenie zasad bądź trybu studium powinno być bowiem postrzegane przez pryzmat charakteru prawnego tego aktu oraz celu, któremu służy i funkcji, jakie spełnia w systemie gminnego planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie prawa jest postrzegane jako forma "realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, s. 59), czy też jako akt kierownictwa wewnętrznego (P. Sosnowski [w:] P. Sosnowski, K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2014, s. 70), adresowany do organów gminy i wiążący je przy sporządzaniu planów miejscowych, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. To właśnie uwzględnione w przepisach planów miejscowych ogólne ustalenia studium znajdują swoje urzeczywistnienie, doprecyzowanie i moc powszechnie wiążącą. Stąd też brak w Studium szczegółowo określonej możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, został właściwie oceniony przez Sąd I instancji. Słusznie bowiem w wyroku wskazano, że ograniczenie się do ogólnego oświadczenia o sfinansowaniu powyższej infrastruktury przez gminę nie nosi znamion istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, zwłaszcza że przepisy u.p.z.p. nie określają, w jaki sposób mają zostać określone możliwości finansowania infrastruktury przez gminę i na ile szczegółowo należy się do tych kwestii odnieść w bilansie. Z tych też względów zarzuty określone w pkt 1) oraz w pierwszej części pkt 2) skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Odnosząc się do zarzutów błędnej oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie oszacowania chłonności położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy (druga część zarzutu przytoczonego w pkt 2 skargi kasacyjnej), a także błędnego przyjęcia, że w Studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak też że w studium określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (zarzut przytoczony w pkt 3 skargi kasacyjnej), należy zwrócić uwagę na zakres zmian dokonanych zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała zmieniła bowiem dotychczasowe ustalenia Studium w niewielkim fragmencie, uzupełniając kierunki Studium poprzez wyznaczenie terenu zabudowy techniczno – produkcyjno – usługowej. Ocena dokonanego bilansu terenów we wskazanych okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych przeprowadzona przez Sąd I instancji zasługuje na aprobatę. Sąd słusznie wskazał, że wyznaczenie terenu zabudowy dotyczyło zabudowy techniczno – produkcyjno – usługowej, a co za tym idzie nie powiększało nadmiaru wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę stricte przemysłową. Ponadto, tereny objęte zmianą studium stanowiły rolniczą przestrzeń produkcyjną z możliwością wykorzystania dla rozwoju funkcji pozarolniczych. Wynika z tego, że ich zabudowa była dopuszczalna jeszcze przed nowelizacją Studium. Dokonane zmiany wynikały z potrzeb gminy, związanych z budową drogi powiatowej do węzła drogi ekspresowej. Wykorzystanie terenów leżących pod zabudowę techniczno – usługowo – przemysłową przy nowej drodze powiatowej jest rozwiązaniem racjonalnym, uzasadnionym względami ekonomicznymi, społecznymi i środowiskowymi. Należy więc uznać, że wprowadzona do Studium zmiana odpowiada potrzebom rozwoju Gminy. Sąd I instancji prawidłowo ocenił przyjętą metodologię dokonanego bilansu przez pryzmat celowościowej wykładni przepisów określających sposób jego sporządzania, podkreślając że bilans ma wskazywać na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowanie gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając powyższe również i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.