II OSK 2663/14

Dnia 29 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 471/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. S. kwotę 550 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 471/14, oddalił skargę C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: C. S. pismem z 24 maja 2013 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie dz. nr ew. [...] (fragment) położonej we wsi N. gmina B. i o wydzielenie z przedmiotowej działki maksymalnie 6 działek. Burmistrz B. decyzją z [...] lipca 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji podniósł, że jego podanie nie zostało rozpatrzone wg przepisów obowiązujących w dniu jego złożenia, lecz w dniu wydania decyzji jak również, iż ww. decyzja narusza zasadę równego traktowania. Ponadto w ocenie skarżącego wprowadzone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany nie są zgodne z Konstytucją RP oraz w decyzji nie uwzględniono aspektów związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych w kontekście budownictwa pasywnego (planowanego do realizacji przez skarżącego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013, poz. 503) wprowadzono zmiany m. in. w art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013, poz. 1205), które obowiązują od 26 maja 2013 r. W ww. ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zamieszczono regulacji odnośnie do stosowania nowych, wprowadzonych tą ustawą przepisów, do toczących się postępowań. W konsekwencji zmieniony art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy stosować także do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem organu decyzja Burmistrza B. z [...] lipca 2013 r. jest nieprawidłowa, a jej wydanie nie zostało poprzedzone wnikliwą, wystarczającą analizą stanu faktycznego, a organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco, czy w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano natomiast, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa. Orzekając w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego organ I instancji zobowiązany jest wyjaśnić, czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, przy czym jeżeli taka występuje, to czy jest to zabudowa typowa jednorodzinna, czy zagrodowa. Jeżeli organ ustali, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, to powinien zbadać, czy stanowi ona faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym, czy w rzeczywistości nie ma takiego charakteru, lecz czysto mieszkalny. W zależności od poczynionych w powyższy sposób ustaleń, organ będzie mógł ustalić warunki zabudowy - jeżeli stwierdzi, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji występującej w obszarze analizowanym, albo odmówić ich ustalenia - gdy stwierdzi brak kontynuacji funkcji. Zdaniem Kolegium dopóki nie zostanie wyczerpująco wyjaśnione jaką funkcję ma zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, dopóty nie będzie możliwe stwierdzenie, czy pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") jest spełniony. Ponadto we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji inwestor określił jakie media i w jakiej ilości są potrzebne dla planowanej inwestycji. W aktach nie ma jednak żadnego dokumentu (np. od gestorów sieci), z którego wynikałoby, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ I instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że uzbrojenie terenu jest dla inwestycji wystarczające. Natomiast - jak wskazał w załączniku do decyzji pt. "Analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu", w oparciu o treść mapy zasadniczej organ ustalił, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do podłączenia projektowanych budynków do sieci energetycznej i wodociągowej. Podłączenie będzie dopiero możliwe po wybudowaniu niezbędnej infrastruktury w drodze wewnętrznej dojazdowej. Z powyższego nie wynika, czy organ uznał za spełniony warunek określony w punkcie 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika natomiast, że kwestia uzbrojenia terenu nie została wyjaśniona i wymaga wnikliwej analizy. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podniósł, że z decyzji organu I instancji wynika, że Burmistrz B. ustalił, że dz. ew. nr [...] w planie miejscowym, który obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. była położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji powinien ustalić, czy przedmiotowa działka znajdowała się na terenie objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, i zgoda ta została uwzględniona w planie, który utracił moc, tj. czy zmiana przeznaczenia tego gruntu została dokonana w tym planie. Jeśli organ ustali, że taka zgoda była, wówczas warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie spełniony. Wywodził, że w decyzji I instancji nie wyjaśniono ww. okoliczności, więc stwierdzenie o niespełnieniu omawianego warunku jest co najmniej przedwczesne. C. S. w skardze na powyższą decyzję podkreślił, że rozpatrzenie jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku, tj. zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia gruntów w omawianym przypadku nie jest wymagana. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek z art. 61 pkt. 1 ust. 4 u.p.z.p. Jedyna zdaniem Burmistrza B. przeszkoda dla wydania pozytywnych warunków zabudowy, tj. aspekt zmiany przeznaczenia gruntów - nie istnieje, zatem wniosek inwestora powinien być rozpatrzony pozytywnie. Wskazał, że kluczowe jest ustalenie czy wnioski złożone, ale nie rozpatrzone przed dniem zmiany prawa, powinny być rozstrzygane na nowych zmienionych zasadach, czy też wg stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku. Argumentacja organu odwoławczego, że orzekanie powinno być wg stanu z dnia wydania decyzji jest zdaniem skarżącego błędna, rażąco sprzeczna ze standardami zwyczajowymi oraz prawnymi w szczególności z art. 2 Konstytucji i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2013 r., P44/10. Zaznaczył, że w ww. wyroku sygn. P 44/10 który dotyczy stosowania nowego i starego prawa dla wniosków złożonych w okresie obowiązywania prawa starego, a nie rozpatrzonych Trybunał Konstytucyjny jasno stwierdził, że do wniosków złożonych, a nie rozpatrzonych należy stosować prawo obowiązujące w dacie złożenia wniosku w miejsce prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania. Odnosząc się natomiast do powołanego przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. TK K30/06 uznał, że dotyczy on zupełnie innej kwestii, tj. związanej z adwokaturą i radcami prawnymi i nie ma żadnej analogii do przedmiotowej sprawy. Kwestie intertemporalne są marginalnym aspektem całego wyroku i dotyczą innych okoliczności, niż w niniejszej sprawie. Następnie podniósł, że dokonując analizy odwołania organ odwoławczy pominął wszystkie argumenty skarżącego. Skarżący stwierdził, że nie tylko prawidłowo i precyzyjnie sformułował zastrzeżenia, które na bazie stanu prawnego powinno rozstrzygnąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ale także znalazł wyrok najważniejszego organu, którego wyroki muszą stanowić obowiązkową wykładnię prawa w Polsce, który to wyrok idealnie pasuje do rozpatrywanej sytuacji, gdyż rozstrzyga jakie prawo powinno być stosowane w sytuacji gdy w trakcie rozpatrywania wniosków nastąpiła zmiana przepisów prawa. W całej decyzji i uzasadnieniu organ odwoławczy nie odniósł się do tego wyroku. Skarżący zauważył, że podnoszony argument vacatio legis, który dodatkowo znalazł się w cytowanym przez Kolegium wyroku TK 30/06 nie został w żaden sposób zauważony i omówiony. Podobnie sytuacja wygląda z przedstawioną przez skarżącego analizą istniejących standardów prawnych i zwyczajowych. Wywodził, że rozpatrzenie wniosku przez organ odwoławczy nie zasługuje na miano rzetelnego i wszechstronnego zgodnie z przepisami m.in. art. 7 i 77 k.p.a., art. 2 Konstytucji i wieloma innym przepisami prawa. Podniósł, że także kwestie naruszenia zasady równego traktowania nie zostały uwzględnione. Powinny zostać przeanalizowane inne decyzje wydawane w "spornym okresie czasu" dotyczącym zmiany ustawy, oraz decyzje dla działek sąsiednich czy nawet w dalszej okolicy od działki [...]. Zarzucił, że organ nie odniósł się także do niekonstytucyjności zmiany ustawy z 8 marca 2013 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustosunkowując się do analizy spełnienia wymagań art. 61 u.p.z.p. podał, że zgodnie z podsumowaniem decyzji Burmistrza B. jedyny aspekt niespełnienia kryteriów dotyczy kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie musi on wiedzieć czy występowanie zabudowy zagrodowej jest przeszkodą w uzyskaniu warunków zabudowy. Jeśli tak jest to powinno to być wyraźnie powiedziane, jeżeli natomiast nie zostało to precyzyjnie określone jako przeszkoda to znaczy, że tej przeszkody Burmistrz B. nie widzi i na dalszym etapie procesu odwoławczego nie może się ona pojawić (jako nowa) chociażby ze względu na art. 139 k.p.a. Zatem bezdyskusyjny jest fakt, że jedyny aspekt blokujący wydanie warunków zabudowy dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i wiąże się ze zmianą ustawy i sporną kwestią nie/obowiązywania starej/nowej ustawy dla spraw rozpoczętych a nie zakończonych w trakcie zmiany prawa. Jeżeli Burmistrz stwierdził, że dokonano stosownych analiz i nie wskazał innych przyczyn uniemożliwiających wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to znaczy, że – zdaniem skarżącego – Kolegium mogło tylko stwierdzić, czy przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji jest konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i nie powinno badać innych kwestii, w związku z regulacją art. 139 kpa. Skarżący nie zgodził się z argumentacją SKO, że fakt samej zabudowy zagrodowej uniemożliwia realizację budynków o podobnych, choć nie tożsamych standardach i funkcjach. Zdaniem skarżącego wskazana przez SKO przeszkoda nie może być podnoszona dopiero na etapie odwoławczym. SKO nie powinno wykraczać poza ramy odwołania zwłaszcza w sytuacji gdyby było to niekorzystne dla wnioskodawcy. Dalej skarżący przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za możliwością dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej nawet w sąsiedztwie tylko i wyłącznie zabudowy zagrodowej. Odnosząc się do wymogów zasady dobrego sąsiedztwa skarżący wyraził pogląd, że nie ma przeszkód aby nawet na terenach rolnych, gdzie występuje tylko zabudowa zagrodowa, powstały budynki mieszkalne jednorodzinne. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K17/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po 270/06 stwierdził, że nowe obiekty nie muszą być identyczne z dotychczas istniejącymi. Dobrze jest jeżeli się uzupełniają. Jeżeli więc mamy w pobliżu zabudowę mieszkaniową i/lub zagrodową (czyli realizującą także funkcje mieszkaniowe), to doskonałym uzupełnieniem tej funkcji są nie tylko budynki mieszkalne ale nawet małe nieuciążliwe firmy usługowe, a to przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego. Zaznaczył także, że w okolicy powstają nowe budynki mieszkalne, które niezależnie od powierzchni działki będą realizowały przede wszystkim funkcje mieszkaniowe. Ponadto działki bezpośrednio sąsiadujące z działką [...] mają wydane warunki zabudowy na kilka budynków mieszkalnych a nawet budynki usługowe. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawie ma kwestia, czy organ odwoławczy zasadnie uwzględnił zmianę stanu prawnego w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 roku ustawy z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przywołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia, a zatem, że jest to obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu. Zarazem jednak dostrzeżono w orzecznictwie istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. czysto iluzoryczną. Przeciwdziałanie "nagminnemu" zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej. Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany tekstu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Sąd podzielił stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo - sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu. Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego. Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele. Głównym jednak celem, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne, a ustawa zmieniająca miała niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu. Bezpośrednie działanie nowego prawa powoduje, że prawodawca dokonuje szybkiej zmiany prawa i uzyskuje przy tym przejrzysty stan prawny, a w konsekwencji wysoki stopień pewności prawa. Jest to rozwiązanie zapewniające z reguły bezkolizyjne zastąpienie "dawnego" prawa nowymi przepisami. Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. także do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Sądu nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Takie bezpośrednie działanie nowego prawa ma ten sutek, że ustawodawca decyduje, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, to jest zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W ocenie Sądu sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Na stosowanie przepisów bezwzględnie obowiązujących nie mogą wpłynąć podniesione przez skarżącego okoliczności związane z rodzajem zabudowy na okolicznych działkach. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r. brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W rezultacie SKO trafnie utrzymało w mocy odmowną decyzję Burmistrza. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. C. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według maksymalnej wysokości norm przypisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 2 w zw. z art. 7, art. 21, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 1205, ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., Nr 647, ze żm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że w sprawie wszczętej, a niezakończonej przed dniem 26 maja 2013 r. ma zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., Nr 503); Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskśrżóhej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz nierozpatrzónie zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia przez organ art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 8 kpa, a także poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej i niezasadne zastosowanie art. 151 ppsa, tj. oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinno było nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości, albowiem sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadami naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania poprzez: brak działania organu na podstawie przepisów prawa; brak podjęcia wszelkich kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; brak prowadzenia postępowania w sposób, który pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, 3) art. 106 § 3 ppsa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci decyzji Burmistrza B. z dnia 17 czerwca 2013 r. nr 69/R-G/2013 o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 4) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że z art. 2 Konstytucji, ustanawiającego zasadę państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej, w zw. z art. 7 Konstytucji, wedle którego organy działają na podstawie i w granicach prawa, należy wywieść nakaz stosowania przepisów korzystniejszych dla strony postępowania w przypadku braku przepisów intertemporalnych. W przypadku skarżącego przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – w brzmieniu obowiązującym w czasie składania wniosku – pozwalał na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Wedługo skarżącego, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w zakresie przepisów przejściowych, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym zakazu retroakcji właściwej. Nie jest zasadą – jak to niewłaściwie przyjął Sąd I instancji – automatyczne i bezpośrednie stosowanie ustawy nowej, obowiązującej w dacie orzekania, a taka właśnie retroakcja niewłaściwa została zastosowana przez WSA w zaskarżonym wyroku, przy jednoczesnym braku wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. Wskazano też, że przyjęte przez Sąd rozwiązanie oznacza, że o tym czy rozstrzygnięcie będzie dla strony pozytywne lub negatywne w wielu przypadkach będzie decydowała szybkość rozpatrzenia wniosku, przy czym może to doprowadzić do zróżnicowania sytuacji różnych podmiotów, które składając wnioski w tym samym czasie uzyskają różne decyzje, w zależności od tego w jakim momencie orzekać będzie organ administracji. Wskazano, że w przypadku zmiany przepisów, wnioski złożone i nierozpatrzone w dacie zmiany prawa należy rozpatrywać według prawa dotychczasowego, co zostało wskazane w wyroku TK sygn. P44/10. Skarżący miał prawo oczekiwać rozpatrzenia wniosku zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień składania wniosku. Zmiana stanu wprowadzona po złożeniu wniosku, kształtująca na nowo sytuację faktyczną, wymaga konfrontacji z konstytucyjną zasadą, że prawo nie działa wstecz. Skarżący kupując działkę na zasadach prawnych pozwalających na uzyskanie warunków zabudowy nabył te prawa, a nagła zmiana ustawy nie powinna tych praw nabytych odebrać, zwłaszcza w sytuacji gdy proces uzyskiwania warunków zabudowy jest wielomiesięczny. Ponadto podniesiono, że niezależnie od zasadności stosowania prawa obowiązującego w dniu złożenia wniosku, a nie prawa później zmienionego, zdaniem skarżącego nowe prawo – ustawa z dnia 8 marca 2013 roku – jest niezgodne z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności stwierdzić należało niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów przywołanych w podstawie skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej trafnie przyjął organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki, że mimo wszczęcia postępowania przed dniem 26 maja 2013 roku podstawę prawną decyzji wydanych w sprawie warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji stanowił przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 503). W rozpoznawanej sprawie dokonana zmiana wymienionego przepisu miała istotne znaczenie, bowiem przed jego nowelizacją uzyskanie zgody właściwego ministra wymagane było w razie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Natomiast wskutek wprowadzonej zmiany przestało obowiązywać wskazane kryterium obszarowe i w rezultacie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I – III na cele nierolne wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Regulacja ta wiąże się z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp stanowiącym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1". Zasadniczą kwestią sporną powstałą w toku postępowania administracyjnego było to, czy orzekające organy obu instancji powinny zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu znowelizowanym obowiązującym od 26 maja 2013 roku, czy też według jego treści aktualnej w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 24 maja 2013 roku. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki zaakceptował przyjęte przez organy orzekające stanowisko, że wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej należało – zgodnie z zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego" – również do spraw wszczętych, ale niezakończonych ostatecznie, zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki przedstawił przekonującą argumentację wykazującą słuszność przyjętego rozwiązania. Mianowicie trafnie wskazano na występujące wcześniej wątpliwości interpretacyjne omawianego unormowania oraz to, że jednym z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej było przeciwdziałanie "nagminnemu", jak oceniono, zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającego na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne z pominięciem rygorów prawnych. Trafnie Sąd Wojewódzki odwołał się również do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym nieuwzględnienie przedmiotowej zmiany normatywnej uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 kpa), która nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje obowiązkiem rozpoznawania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji w niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji za podstawę podjętych rozstrzygnięć przyjęły art. 7 ust. 2 pkt 1 w znowelizowanym brzmieniu, co z kolei zasadnie zaakceptowane zostało przez Sąd Wojewódzki. Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 roju U 5/86 OTK 1986 poz. 1, z 28 maja 1986 roku U 1/86 OTK 1986 poz. 2). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało stwierdzić, że oparcie decyzji na przepisach znowelizowanej ustawy nie doprowadziło do naruszenia zakazu retroaktywności, a w rozważanej sytuacji miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy trudno bowiem uznać za zdarzenie prawne "zamknięte" – w przedstawionym wyżej rozumieniu, a więc determinujące zastosowanie w sprawie przepisów ustawy sprzed jej nowelizacji, która dokonana została w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie na tle podobnych spraw ukształtowany został pogląd, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 roku znajdował zastosowanie do spraw niezakończonych ostatecznym rozstrzygnięciem, a wszczętych wnioskiem złożonym pod rządami starej ustawy (por. wyrok NSA z 18 marca 2016 roku II OSK 1443/14, wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 roku II OSK 2367/14). Odnosząc się do uwag zawartych w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, że skoro w myśl art. 6 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa, to wydając w konkretnej sprawie decyzję musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie orzekania. Dotyczy to również takiej sytuacji, gdy w toku postępowania dochodzi do zmiany przepisów prawa, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jak już zastrzeżono wyżej zasada bezpośredniego działania prawa nowego nie może być stosowana automatycznie, jednak w niniejszej sprawie brak było takich racji, które przemawiałyby za stosowaniem omawianego przepisu ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a konkretnie w dacie złożenia wniosku przez skarżącego. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że sam fakt złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje dla inwestora żadnych "praw nabytych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważając zaistniały problem intertemporalny należało mieć na uwadze charakter niniejszej sprawy i decyzji rozstrzygającej pozytywnie lub negatywnie wniosek strony. Istotne jest bowiem zwrócenie uwagi, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie lokalizacji określonej inwestycji jest ocena, czy zamierzone przedsięwzięcie jest dopuszczalne i ewentualnie na jakich warunkach może być realizowane. Jeżeli więc decyzja ma potwierdzić zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, to organ administracji musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w momencie orzekania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Możliwość ta, skoro dotyczy przestrzeni bezplanowej, opiera się na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych. Rolą decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego wydanie 4. C.H. Beck Warszawa 2008 str. 451). Z powyższego wynika, że w drodze omawianej decyzji potencjalny inwestor uzyskuje wiążącą informację o ewentualnych możliwościach wykorzystania i zagospodarowania określonej nieruchomości. Taki charakter sprawy w przedmiocie warunków zabudowy sprawia, że nie mógł być decydujący stan prawny obowiązujący w momencie składania wniosku przez inwestora, a organ rozstrzygając o legalności albo nielegalności konkretnej inwestycji musiał kierować się przepisami obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej w sprawie nie zaistniała również sytuacja naruszająca konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zasada ta – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – miałaby zostać naruszona dlatego, że podmioty będące w podobnej sytuacji zostaną różnie potraktowane, gdyż w odniesieniu do niektórych zostanie wydana decyzja w oparciu o poprzedni stan prawny, a w stosunku do innych w oparciu o nowy stan prawny. Tymczasem taka sytuacja jest nieuniknioną konsekwencją zmiany stanu prawnego. Okoliczność, że sprawy wszczęte wnioskami złożonymi w tym samym czasie rozpoznawane są w różnych okresach, a w konsekwencji na podstawie różnych przepisów, nie świadczy o naruszeniu omawianej zasady. Ponadto biorąc pod uwagę ratio legis dokonanej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. za nietrafne należało uznać zarzuty co do niekonstytucyjności omawianej regulacji. W rezultacie prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 roku brzmieniu. Jako wadliwe natomiast należało uznać dalsze wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który w konkluzji uzasadnienia wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, iż nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i tym samym trafnie utrzymało w mocy odmowną decyzję Burmistrza. Przytoczone stwierdzenia są nieadekwatne do stanu sprawy i stwarzają wątpliwości co do przesłanek, którymi kierował się Sąd Wojewódzki oraz spójności wyrażonego stanowiska. Wbrew bowiem temu co wskazał Sąd Wojewódzki, Kolegium po rozpoznaniu odwołania skarżącego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec niewyjaśnienia określonych okoliczności stwierdzenie o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 było przedwczesne. Ponadto organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania dalszych ustaleń w zakresie regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 upzp. Stanowisko Kolegium w całej rozciągłości zostało zakwestionowane w skardze, w której zawarto zarzuty nie tylko w kontekście pkt 4 art. 61 ust. 1 upzp, ale też podniesiono, że Kolegium z naruszeniem art. 139 kpa stwierdziło potrzebę ponownej analizy również innych przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji. W szczególności przedstawiono szeroką argumentację dotyczącą dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki objął oceną tylko zagadnienie związane z nowelizacją art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a pominął pozostałe zarzuty zawarte w skardze, czym naruszył art. 141 § 4 ppsa. W konsekwencji trafny okazał się zarzut co do niewłaściwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ppsa, a następnie przedstawienie motywów podjętego rozstrzygnięcia stosownie do wymogów art. 141 § 4 ppsa, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów zawartych w skardze. Podkreślenia wymaga to, że w przypadku kontroli decyzji kasacyjnej dla dalszego postępowania znaczenie ma nie tylko stanowisko organu odwoławczego, ale przede wszystkim ocena prawna i wskazania sądu, mające na podstawie art. 153 oraz art. 170 ppsa wiążące znaczenie. Wszechstronne zbadanie zaskarżonej decyzji i zajęcie stanowiska wobec wszystkich istotnych spornych kwestii zapewnia bardzie efektywne rozpatrywanie sprawy w dalszym jej toku. Z tych względów zasadny okazał się wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, o czym orzeczono zgodnie z art. 185 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 ppsa.