II OSK 2660/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 583/21 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. nr 177/2021 znak: WOB.7721.125.2018.AJAN w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 583/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. G., dalej: "skarżący", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 26 lutego 2021 r. nr 177/2021, znak: WOB.7721.125.2018.AJAN, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadził wszelkie niezbędne czynności (postępowanie dowodowe) wymagane do przyjęcia, że nie jest możliwe przeprowadzenie instancyjnej kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dalej" "PINB", z dnia 15 lutego 2016 r., z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy dokładne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wykonał ciążącego na tym organie obowiązku zrealizowania zasady prawdy materialnej, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, a czego nietrafnie nie zauważył WSA wydając wyrok z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie jest prawidłowe, podczas gdy jego wydanie było przedwczesne, bowiem ostateczne przesądzenie o braku możliwości rozpatrzenia środka zaskarżenia w toku instancji nie może nastąpić przez (powinno być: przed) prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 § 1 K.p.a., ponieważ uprzednie wydanie postanowienia z art. 134 K.p.a. doprowadziłoby do sytuacji, w której po uwzględnieniu wniosku o przywrócenie terminu (ergo dopuszczeniu wszczęcia postępowania odwoławczego) w obrocie prawnym pozostawałoby sprzeczne z powyższym orzeczenie o braku możliwości uruchomienia instancyjnej kontroli przedmiotowego aktu administracyjnego, a czego nie dostrzegł WSA, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący wydaniem istotnie wadliwego orzeczenia, c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nienależytą weryfikację przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a czego bezpośrednim wyrazem jest wadliwe uzasadnienie wyroku WSA, w którym jedynie powielone zostały twierdzenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak również zawarto tamże twierdzenia de facto sprzeczne oraz irrelewantne z punktu widzenia granic niniejszej sprawy, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji (po przeprowadzeniu kompleksowej weryfikacji zaskarżonego aktu administracyjnego) było umotywowanie rozstrzygnięcia w sposób spójny i logiczny, pozwalający na zapoznanie się z tokiem myślowym Sądu I instancji, który doprowadził WSA do wydania określonego rozstrzygnięcia, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując wydanie wadliwego wyroku. Skarżący wniósł o: a) w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a to uchylenie w całości postanowienia nr 177/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. (znak: WOB.7721.125.2018.AJAN), ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ad. a) b) w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a w każdym przypadku c) w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. - rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie d) w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizę sytuacji procesowej rozpocząć należy od odnotowania, że w odniesieniu do odwołania skarżącego od decyzji PINB w Krakowie – Powiat Grodzki o nakazie rozbiórki ogrodzenia, wydane zostało zarówno postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania – wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 583/21, jest przedmiotem kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie – jak i postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – w tej sprawie zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, który jest przedmiotem skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 202/21. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2023, pkt 14 do art. 134). Po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może dopiero postanowić o uznaniu odwołania za wniesionego z naruszeniem obowiązującego terminu (por. A. Wróbel, op. cit. uwaga 12 do art. 134; A. Golemba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Cebera, J. Firlus, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, uwaga 5 do art. 134; postanowienie NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1237/16; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1551/19). Tak więc postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem tego wniosku strony, wydanie takiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, jest niezgodne z prawem (por. Barbara Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2022, pkt 3 do art. 134). W niniejszej sprawie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane tego samego dnia co postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tj. 26 lutego 2021 r. Skoro jednak w uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu (nr 177/20210) organ odwoławczy powołał się na postanowienie nr 176/2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to nie ma podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie uchybienia terminu nastąpiło przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, oddalono skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Skutkiem tego wyroku jest pozostanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co pociąga za sobą ocenę, według której, także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wydano przedwcześnie. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jako ostateczne, z chwilą jego wydania weszło do obrotu prawnego. Może ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że dopiero uprawomocnienie się postanowienia o odmowie przywrócenia terminu otwiera drogę do rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest przecież wydawane w oparciu o stan prawny będący skutkiem ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Stan faktyczno-prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu nie wymaga swoistego "potwierdzenia" wyrokiem sądu administracyjnego. W konsekwencji, organy stosujące prawo, w tym także organ rozpatrujący odwołanie, ma obowiązek uwzględniać stan prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu. Podkreślić należy, że z uwagi na procesowy charakter postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, a w niniejszej sprawie także z uwagi na odmowne rozstrzygnięcie, nie ma możliwości wstrzymania wykonania postanowienia na podstawie art. 61 § 1 lub 3 P.p.s.a. (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 oraz orzecznictwo tam przywołane (ONSA i wsa 2024/1/3). Do czasu pozostawania w obrocie prawnym, stan faktyczno-prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem nie może być kwestionowany przez organ rozpoznający odwołanie. Rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o uchybieniu terminu nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wyrok sądu administracyjnego w tej mierze nie stanowi, dla rozstrzygnięcia kwestii uchybienia terminu, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro zaś wyrokiem z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 202/22, oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, to postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie tylko nie utraciło cechy ostateczności, ale jest prawomocne. Bezprzedmiotowe jest zatem rozważanie skutków ewentualnego wyroku uwzględniającego skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania dla rozstrzygnięcia skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Pozostają one poza przedmiotem niniejszego postępowania kasacyjnego W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.