II OSK 2648/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. S. oraz L. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 759/21 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr SKO-4212/70/2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 759/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi W. L. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: Kolegium, SKO) z 2 kwietnia 2021 r. nr SKO-4212/70/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Osielsko (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) z 5 marca 2021 r. nr ZP.6730.331.2020.AK (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 30 października 2020 r. J. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący kasacyjnie) i D. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] obręb [...], gmina [...]. Wójt decyzją z 5 marca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, przeprowadzona przez Wójta analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry inwestycji wynikają z przeprowadzonej analizy i zostały szczegółowo uzasadnione. Wskazano, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 15 listopada 2021 r. uznano za uczestników postępowania pominiętych wnioskodawców, tj. D. S. i J. S. reprezentowanych w postępowaniu administracyjnym przez L. sp. z. o.o. z siedzibą w N. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie), jednocześnie wykreślając w/w spółkę z kręgu uczestników postępowania sądowego. WSA w Bydgoszczy we wskazanym na wstępie wyroku z 30 marca 2022 r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzono, że treść decyzji nie odpowiada treści wniosku, tj. wykracza poza ten wniosek poprzez rozszerzenie o niesprecyzowane w decyzji ani we wniosku elementy infrastruktury poza samymi budynkami mieszkalnymi. Sąd wojewódzki zauważył również m.in., że lakoniczność przedstawienia wyników analizy, brak wskazania sposobu wyliczenia poszczególnych parametrów i jakiejkolwiek możliwości ich zweryfikowania, czyni ten dokument nieadekwatnym do osiągnięcia celu, jaki wynika z przepisów prawa. W szczególności wskazano, że orzekające organy architektoniczno-urbanistyczne w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie wyjaśniły indywidualnie przyjęcia w tej sprawie poszczególnych wskaźników na poziomach znacząco odbiegających od średnich w obszarze analizy, nie przeprowadziły również oceny analizy istniejącej zabudowy na poszczególnych działkach ustalonych wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie wyjaśniły również przyczyn dowolności w określeniu kierunku głównej kalenicy, tym bardziej, że inwestycja ma obejmować trzy budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące na działce, której wielkość wymusza znaczną intensywność tej zabudowy. Zdaniem WSA w Bydgoszczy brak jednoznacznego określenia pewnych parametrów i znacząca dowolność w takich parametrach jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość, układ połaci dachowych może godzić w ład przestrzenny w oczywisty sposób. Na zakończenie wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy doprowadzą do sporządzenia analizy spełniającej wymagania określone w przepisach prawa, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie sądu wojewódzkiego, dopiero po rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego organ przeprowadzi weryfikację żądań wniosku w kontekście sporządzonej analizy architektoniczno-budowlanej i na tej podstawie orzeknie o ustaleniu warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji lub ich odmowie, a przede wszystkim dokona oceny co do spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu wytycznych sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy WSA w Bydgoszczy nie uznał skarżącej kasacyjnie spółki za uczestnika postępowania w sytuacji, gdy prawa wynikające z decyzji Wójta z 5 marca 2021 r. utrzymane w mocy decyzją Kolegium zostały przeniesione decyzją Wójta z 12 sierpnia 2021 r. nr ZP.6730.249.2021.PK (dalej: decyzja z 12 sierpnia 2021 r.) na rzecz spółki, zaś WSA w Bydgoszczy nie poinformował spółki o możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sytuacji, gdy spółka otrzymała zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, a następnie nie została uznana za uczestnika postępowania, tj. naruszenie art. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a., czym uczestnik postępowania (spółka) została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu – decyzji Wójta z 12 sierpnia 2021 r.. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną wniósł również wnioskodawca – J. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy WSA w Bydgoszczy uznał wnioskodawcę za uczestnika postępowania, gdy prawa wynikające z decyzji Wójta z 5 marca 2021 r. utrzymane w mocy decyzją Kolegium zostały przeniesione decyzją Wójta z 12 sierpnia 2021 r. na rzecz spółki, tj. doszło do naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie wnioskodawcy za uczestnika postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego w wyniku przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu – decyzji Wójta z 12 sierpnia 2021 r. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skargi kasacyjne są nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna J. S. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Ustalenia wynikające z akt administracyjnych prowadzą do wniosku, że J. S. był współwnioskodawcą i inicjatorem postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Osoba, która składa do organu żądanie wymagające czynności organu w ramach procedury administracyjnej jest stroną postępowania w ujęciu formalnym. Weryfikacja przymiotu strony w sensie materialnym następuje na samym wstępie procedury, bowiem organ jest zobowiązany w razie braku przymiotu strony wnioskodawcy odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawcą może być każdy podmiot, niezależnie czy przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawny do terenu planowanej inwestycji. Przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Znaczenie normatywne powyższego przepisu jest takie, że ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji jest niezależne od posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem. O decyzję tę, inaczej, niż w przypadku pozwolenia na budowę, ubiegać może się każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (vide np. wyroki NSA z 21 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1913/23, z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 524/18). Poza wszystkim, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, skarżący kasacyjnie jest współwłaścicielem działki stanowiącej teren inwestycji i choćby z tego tytułu ma przymiot strony, aby w toku całego postępowania sądowego korzystać ze statusu strony. Skarżący kasacyjnie J. S. wykazał swoją legitymację, natomiast spółka była wadliwie traktowana przez organy jako pełnomocnik wnioskodawcy pomimo, że w rozumieniu przepisów k.p.a. osoba prawna nie może być pełnomocnikiem w procedurze administracyjnej. Prawidłowe stosowanie przepisów k.p.a. znalazło potwierdzenie w zarządzeniu sędziego sprawozdawcy z 15 listopada 2021 r. W dacie zarówno złożenia skargi do WSA w Bydgoszczy, jak również w dacie podejmowania kolejnych czynności procesowych przez sąd wojewódzki strony postępowania administracyjnego były prawidłowo ustalone. Zaskarżenie zatem decyzji do sądu administracyjnego nakładało na ten sąd obowiązek powiadomienia o sprawie wszystkich osób i podmiotów, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, co zasadnie nastąpiło. Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. został prawidłowo zastosowany. Skarżący kasacyjnie J. S. natomiast twierdzi, że nie powinien być stroną, skoro w dniu 12 sierpnia 2021 r. została wydana decyzja o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz spółki w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zdaniem NSA decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest samoistnym aktem administracyjnym i strony postępowania nią zakończonego mają uprawnienie, aby brać udział w postępowaniu sądowym jej dotyczącym, co wyraźnie wynika z art. 33 § 1 p.p.s.a. Udział zatem J. S., jak również D. S. jako stron postępowania sądowego miał swoje uzasadnienie w przepisie procesowym, zarówno przed wydaniem decyzji o przeniesieniu praw wynikających z decyzji, jak i po tym akcie. Poza wszystkim WSA w Bydgoszczy nie uzyskał żadnej informacji od wnioskodawcy, że uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały przeniesione na podmiot trzeci. Informacja ta jednak nie miałaby żadnego znaczenia bowiem J. S. cały czas pozostaje właścicielem działki inwestycyjnej i jego interes prawny wynika z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. Natomiast spółka po przeniesieniu na nią decyzji o warunkach zabudowy była uprawniona w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. zgłosić swój udział w charakterze uczestnika, czego nie uczyniła. Nadto zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego może być skutecznie podniesiony jedynie wówczas, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby jego udział w postępowaniu sądowym miał jakikolwiek wpływ na treść wyroku podjętego przez WSA w Bydgoszczy. Również jako nieusprawiedliwiona okazała się skarga kasacyjna spółki. Spółka na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie była jego stroną, jedynie nieprawidłowo była traktowana jako pełnomocnik wnioskodawców. Z tego też względu nie wystąpiły przesłanki, aby zastosować art. 33 § 1 p.p.s.a. względem niej. Sytuacja uległa zmianie, ale dopiero po wydaniu przez Wójta decyzji z 12 sierpnia 2021 r. o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji bezspornie nabyła ona uprawnienia, aby wziąć udział w postępowaniu sądowym. Interes prawny to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. W niniejszej sprawie spółka wstąpiła w prawa i obowiązki w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] obręb [...], gmina [...]. Rozstrzygnięcie zatem sądu administracyjnego odnoszące się do tej decyzji oddziaływuje bezpośrednio na sytuację prawną spółki. Kluczowa jednak dla stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. jest cecha wnioskowości, tj. sąd administracyjny nie działa z urzędu, pozostawiając aktywizm temu podmiotowi, który twierdzi, że ma interes prawny, aby wziąć udział w postępowaniu sądowym. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego spółki, ale konieczne jest zgłoszenie udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby uprawnione osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że Sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału (vide wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 4051/18). Podzielając powyższy pogląd w odniesieniu do realiów tej sprawy należy podkreślić, że spółka była powiadomiona, co prawda omyłkowo, o tym, że wpłynęła skarga na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Spółka powzięła informację, że toczy się przedmiotowe postępowanie poprzez doręczenie jej odpisu skargi oraz odpowiedzi na skargę (k. 60 akt sądowych), co miało miejsce w dniu 27 września 2021 r. Wcześniej doręczono spółce postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (27 lipca 2021 r.). O ile przy pierwszym doręczeniu spółka nie była legitymowana do udziału w postępowaniu, o tyle przy doręczeniu skargi i odpowiedzi na skargę (co miało miejsce 27 września 2021 r.) była już uprawniona do wnioskowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed WSA w Bydgoszczy. Taki wniosek nie został złożony. Uprawnienia materialne mogą być realizowane procesowo wówczas, gdy uzyskają one odpowiednią formę procesową, tutaj poprzez uwzględnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a., gdyż sąd wojewódzki nie miał nawet możliwości, aby orzekać na podstawie tego przepisu wobec braku stosownego wniosku. Mając powyższe na uwadze, obydwie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.