II OSK 2642/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gnojnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 53/22 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gnojnik z dnia 12 lutego 2021 r. nr XXIV/210/2021 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Gnojnik na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 53/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) na uchwałę Rady Gminy Gnojnik z 12 lutego 2021 r. nr XXIV/210/2021 (dalej: uchwała, zmiana studium, studium) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego: stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Gnojnik podjęła 12 lutego 2021 r. uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik" (dalej: Rada, Gmina, skarżąca kasacyjnie). Wojewoda zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 9 ust. 3 i 3a w zw. z art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), w zakresie istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały, poprzez nadanie jej niewłaściwego tytułu (uchwała w przedmiocie zmiany studium) i charakteru prawnego, podczas gdy w istocie jest to nowa edycja studium; 2) art. 11 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały - poprzez nieprawidłowe sporządzenie wykazu wniosków i nierozpatrzenie przez Wójta Gminy Gnojnik (dalej: Wójt) wszystkich wniosków złożonych do sporządzanej zmiany studium; 3) art. 11 pkt 9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały - poprzez nie przedstawienie do rozstrzygnięcia Radzie przez Wójta wszystkich nieuwzględnionych przez niego uwag; 4) art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 u.p.z.p. w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium - poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz analiz ekonomicznych, analizy dotyczącej możliwości finansowych wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy; 5) art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie naruszenia zasad sporządzania studium - poprzez brak sporządzenia analizy porównawczej zapotrzebowania gminy na nową zabudowę z sumą powierzchni użytkowej nowej zabudowy; 6) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118 poz. 1233; dalej: rozporządzenie MI) w zakresie naruszenia zasad sporządzania studium - poprzez niezrealizowanie obowiązku zamieszczenia odpowiednich parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów; 7) art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia - poprzez brak wskazania terenów gruntów rolnych klasy R Illb wymagających uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 8) art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w myśl którego w części tekstowej studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa - poprzez brak wprowadzenia wszystkich nazw oraz informacji wskazanych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego jako inwestycji rządowych oraz wprowadzenie programów na szczeblu krajowym bez podstawy prawnej, która została uchylona; 9) art. 67a ust. 5 u.p.z.p. - poprzez błędny zapis metadanych infrastruktury informacji przestrzennej oraz § 7 i 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1916 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRPiT) - poprzez błędnie sporządzony plik z danymi przestrzennymi; 10) § 7 pkt 1 lit. e i pkt 3 rozporządzenia MI – poprzez popełnienie szeregu błędów, omyłek, niespójności w Załączniku Nr 1/2 do zaskarżonej uchwały (dalej Kierunki) powodujących niezgodność tekstu studium z rysunkiem studium - Załącznikiem nr 4 Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik - przeznaczenie terenów, ochrona i kształtowanie środowiska. Mając na uwadze powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie skarżącego przy uchwalaniu studium doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, co powoduje skutki określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 25 marca 2022 r. stwierdził, że kontrola zaskarżonej uchwały uprawnia do dokonania oceny, że skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty w niej podniesione sąd podzielił. W szczegółowym uzasadnieniu sąd wojewódzki m.in. podzielił zarzut Wojewody, że nieprawidłowe sporządzenie wykazu wniosków i nierozpatrzenie przez Wójta wszystkich wniosków złożonych do sporządzanej zmiany studium stanowi istotne naruszenie art. 11 pkt 3 u.p.z.p., skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały. Następnie przywołano treść § 9 pkt 4 rozporządzenia MI. Zdaniem sądu I instancji w sprawie, ze względu na dużą liczbę błędów popełnionych przy sporządzaniu Wykazu wniosków, nie może on stanowić udokumentowania przeprowadzonych czynności (w tym rozpatrzenia wniosku na skutek przeprowadzonej analizy), a zawartość merytoryczna projektu Studium w tej części jawi się jako przypadkowa. Zdaniem WSA w Krakowie, każdy wniosek musi zostać rozpatrzony, co sprowadza się do ich uwzględnienia (w całości lub części) bądź też do ich nieuwzględnienia (w całości lub części) - rozpatrzenie wniosków powinno przyjąć formę, która umożliwi składającym je oraz organowi nadzoru, a w dalszej kolejności sądowi administracyjnemu ustalenie sposobu ich rozpatrzenia. Wskazano, że nierozpatrzenie wniosków w ogóle, jak też ich wadliwe rozstrzygnięcie przesądza o istotności naruszenia trybu uchwalania studium. Następnie odniesiono się do § 5 ust. 2 rozporządzenia MI i stwierdzono, że żadna przedstawiona przez organ mapa nie zawiera numerów ewidencyjnych działek. Dlatego też zdaniem sądu wojewódzkiego twierdzenia Wójta, że "zaistniałe [w wykazie wniosków] pomyłki pisarskie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie graficzne i faktyczne Studium", gdyż "rozpatrzenie wniesionych wniosków [nastąpiło] wg zasady koncentracji osadnictwa, skupiania nowych terenów budowlanych w pasmach osadniczych wzdłuż istniejących dróg publicznych - dojazdowych i dróg wewnętrznych oraz ochrony zwartych kompleksów rolnych przed zabudową nie związaną z rolnictwem" - nie poddaje się weryfikacji z braku możliwości skonfrontowania treści "Wykazu" i twierdzeń odpowiedzi na skargę, z rysunkiem studium. Za uzasadniony uznano również zarzut istotnego naruszenia art. 11 pkt 9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie do rozstrzygnięcia Radzie przez Wójta wszystkich nieuwzględnionych przez niego uwag. Zaznaczono, że projekt studium był wykładany czterokrotnie i za każdym razem wnoszone były do niego uwagi. Wyjaśniono, że Wójt zobowiązany był do przedstawienia Radzie do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Zdaniem sądu I instancji oznacza to, że Gminie należało przedstawić wszystkie nieuwzględnione uwagi ze wszystkich wyłożeń projektu. Zatem, sprzecznie z wymogami procedury, Radzie przedstawiono jedynie wykaz rozstrzygniętych uwag złożonych po ostatnim wyłożeniu projektu studium. Tym samym uznano, że stanowi to o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium. WSA w Krakowie podzielił także stanowisko Wojewody w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, tj. art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 u.p.z.p., poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz analiz ekonomicznych, analizy dotyczącej możliwości finansowych wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Wskazano, że sporządzenie wymaganego przy opracowywaniu studium (odpowiednio też: zmiany studium), bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., w tym - sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę w sposób wadliwy (np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz), lub nierzetelne oszacowanie chłonności obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 lub 3 u.p.z.p. - będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. Podniesiono, że sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie sądu I instancji przedłożone przez Gminę analizy sporządzone na potrzeby opracowania bilansu uniemożliwiają prawidłowe określenie zapotrzebowania na nową zabudowę, a tym samym wpływają na wadliwość sporządzonego studium. Podkreślono w szczególności, że w studium podano, że zakładając niepewność procesów demograficznych, przyjmuje się, że w latach 2020-2050 liczba mieszkańców Gminy wzrośnie o ok. 10-12% (tj. o ok. 1000 osób) - teza ta nie została poparta żadnymi argumentami. Podniesiono, że stosując to zawyżone założenie, popełniono błąd matematyczny, gdyż przy wzroście ludności o około 1000 osób, potrzebnych byłoby 250 mieszkań, a nie 350. Sąd wojewódzki podzielił ocenę Wojewody, że przytoczone w studium analizy nie mają żadnej wartości merytorycznej, mogącej stanowić podstawę sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod nową zabudowę - analizy ekonomiczne zostały sporządzone niezgodnie z wymogami art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a u.p.z.p. Odnosząc się do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia MI poprzez brak wskazania w studium gruntów rolnych klasy R Illb, wymagających uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne podkreślono, że w gminie znajdują się grunty klasy III i lokalnie II. Sąd wojewódzki wskazał dokładnie symbole terenów przewidzianych w studium, których przeznaczenie stoi w wyraźnej sprzeczności z przeznaczeniem rolniczym. Tymczasem tereny te pomimo, że następuje zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze, nie zostały wskazane w studium jako tereny wymagające zmiany przeznaczenia. Dlatego też istotnym uchybieniem jest brak wskazania w studium terenów gruntów rolnych klasy R Illb. Sąd wojewódzki ocenił jako zasadny zarzut skargi naruszenia § 7 pkt 1 lit. e i pkt 3 rozporządzenia MI poprzez popełnienie szeregu błędów i niespójności w Załączniku Nr ½, powodujących niezgodność tekstu studium z rysunkiem studium - Załącznikiem nr 4 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik - przeznaczenie terenów, ochrona i kształtowanie środowiska", co zostało uznane za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium. Sąd I instancji ocenił, że ustalenia tekstu studium i legendy rysunku studium są wewnętrznie sprzeczne. Niektóre tereny przypisane do określonych kierunkowych przeznaczeń, pogrupowanych w strefy, w legendzie rysunku studium zostały przeniesione do innych stref i zapisy te są niespójne z treścią rozdziału 1.13 i rozdziału 2.2 tekstu Studium. Przykładowe niespójności sąd wojewódzki pogrupował i dokładnie wskazał, na czym one polegają. Podsumowując, WSA w Krakowie stwierdził istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia studium, w konsekwencji stwierdził niezgodność z prawem całej zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając go w całości zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) i art. 28 u.p.z.p. poprzez: a) wydanie wyroku uwzględniającego skargę i orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości, mimo że procedura planistyczna nie była dotknięta uchybieniami, które w świetle art. 28 u.p.z.p. mogłyby stanowić przyczynę nieważności uchwały oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie w świetle ujawnionego stanu faktycznego i nieoddalenie skargi; b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w zaskarżonym wyroku przyczyn, dla których stwierdzone uchybienia w uchwale będącej przedmiotem rozpoznania skutkowały orzeczeniem o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości zamiast w części; c) naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy uwzględniono skargę i orzeczono o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości, a co za tym idzie zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej w stosownym zakresie, a wskazania winny być wiążące dla organów sporządzających studium; II. naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy tworzeniu i uchwalaniu zakwestionowanego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia przepisów u.p.z.p. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w Krakowie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 19 października 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Kierując się zatem tymi granicami i ze względu na postawione w skardze kasacyjnej przepisy prawa, w głównej mierze o charakterze procesowym i dosyć ogólnym - kontrola przez NSA zaskarżonego wyroku mogła mieć ograniczony zakres. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie z mocy art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, stąd nie było możliwe stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na upływ granicznej daty umożliwiającej wyeliminowanie studium z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jego nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem takiego aktu (art. 94 ust. 2 u.s.g.) i słusznie takie rozstrzygnięcie podjął sąd wojewódzki. Podstawą prawną zatem takiego orzeczenia jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. Zasadnie jednocześnie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad i trybu uchwalenia studium sąd wojewódzki nie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi na studium. Kluczowym w tej sprawie jest rodzaj stwierdzonych i dokładnie wskazanych oraz omówionych w uzasadnieniu wyroku naruszeń trybu i zasad uchwalenia studium. Zostały one zaszeregowane do naruszeń istotnych. W tym zakresie nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w zaskarżonym wyroku przyczyn, dla których stwierdzone uchybienia w procedowaniu uchwały oraz jej zawartości merytorycznej skutkowały orzeczeniem o niezgodności z prawem. Sąd wojewódzki począwszy od str. 56 do str. 93 uzasadnienia wyczerpująco wskazał oraz dokładnie omówił stwierdzone w procedurze podejmowania studium oraz jego zawartości uchybienia i odniósł je do relewantnych przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Samo powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyrażenie: "istotne naruszenie prawa" bez próby wykazania, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć wpływu na zawartość merytoryczną studium i tym samym nie wypełniają dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - nie jest wystarczające. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że część stwierdzonych uchybień było nieistotnych i jako takie nie mogły doprowadzić do wyeliminowania studium, natomiast pozostałe słusznie zostały zakwalifikowane jako istotne naruszenie zasad i trybu uchwalenia studium. Skarga kasacyjna nie podjęła natomiast próby zakwestionowania tej gradacji, poprzez wykazanie, że uchybienie przepisom u.p.z.p. w żaden sposób nie wpłynęło na przyjęte w studium kierunki rozwoju gminy. W tym kontekście jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – jak wynika z lektury skargi kasacyjnej tego oczekuje Gmina – nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w tymże uzasadnieniu. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a przede wszystkim wyjaśnia uchybienia w stanowieniu uchwały, z przywołaniem konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone. Następnie wartościuje te naruszenia, kierując się wpływem na treść studium. W tym kontekście jako bez wpływu na wynik sprawy należało ocenić fakt, że sąd wojewódzki nie wyjaśnił powodów, które zadecydowały o usunięciu z obrotu prawnego całej uchwały. Stwierdzone liczne naruszenia nie pozwalały na wybiórcze stwierdzenie niezgodności. Jako nie poddający się kontroli kasacyjnej został oceniony zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Ostatnio przywołany przepis zawiera 15 punktów, które u.p.z.p. stawia jako kluczowe przy uchwalaniu studium. Chodzi o szereg uwarunkowań, które uwzględnia się przy określaniu kierunków rozwoju gminy w studium. Strona skarżąca nie sprecyzowała natomiast jaki konkretnie punkt lub punkty art. 10 ust. 1 u.p.z.p. miałyby zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1407/19; z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5368/21; z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 713/19). Tymczasem skarżący kasacyjnie przy formułowaniu zarzutu nie wskazał konkretnego punktu postawionego art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Powołuje się co prawda na prawidłowość wykazu wniosków do studium, wykazu uwag z ostatniego wyłożenia projektu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie stawiając jednocześnie żadnych przepisów u.p.z.p. czy rozporządzenia MI. Skarga kasacyjna jest natomiast sformalizowanym środkiem prawnym. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu kasacyjnego. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". NSA tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi jakie przepisy, jego zdaniem, naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Jedyną normą prawa materialnego przytoczoną co prawda w uzasadnieniu, jest art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takimi terenami podlegającymi ochronie są w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409; dalej: u.o.g.r.i.l.) grunty rolne klas I-III. Jeżeli zatem gmina zamierza przeznaczyć grunty rolne klasy I-III na cele nierolnicze i nieleśne, co może nastąpić wyłącznie w planie miejscowym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l.), obszary te muszą zostać wskazane w studium. Tymczasem studium (pkt 1.10 cz. II kierunki, str. 21) odwołuje się do miejscowego planu przyjętego uchwałą nr XXXI/300/14 Rady Gminy w Gnojniku z 29 stycznia 2014 r. i twierdzi, że plan ten obejmuje obszary wymagające zmiany przeznaczenia wskazane na rysunku nr 3 studium. Prawdą jest, że rysunek nr 3 do studium w legendzie zawiera oznaczenie "SYMBOL" koloru różowego i opisany jako tereny wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Następnie na mapie kolor ten został naniesiony punktowo na konkretne jednostki planistyczne. Tym samym został spełniony wymóg § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia MI. Studium zatem jako autonomiczny dokument planistyczny formalnie określa obszary wymagające zmiany przeznaczenia. Spór jednakże polega na tym - a tego nie zakwestionował skarżący kasacyjnie - że na gruntach klasy R IIIb zostało przewidziane takie przeznaczenie, które przesądza o tym, że teren ten będzie wykorzystywany na cele nierolnicze, a mimo tego w studium nie został on wskazany jako wymagający zmiany przeznaczenia gruntów. Taka jest bowiem konkluzja WSA w Krakowie i skutecznie skarżący kasacyjnie jej nie zakwestionował. Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.