II OSK 2641/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 735/21 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2021 r., nr 148/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., II SA/Łd 735/21 oddalił skargę J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. (dalej J.) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej WINB) z dnia 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie (dalej PINB) z dnia 19 listopada 2020 r. i nakazał J. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. S. w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady A1 (km 247+260 str. prawa). Skargę na tę decyzję złożyła J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania jest wolnostojący nośnik reklamowy wybudowany na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. S., w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady A1. W opinii WSA jest to konstrukcja trwale związana z gruntem, o czym świadczy skomplikowany (jak to określił organ) fundament betonowy, jego znaczne rozmiary (wysokość 14 m, szerokość 12 m) i podświetlenie złączem energetycznym. Kwestią sporną w tej sprawie jest zastosowanie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 p.b. Inwestor dokonał co prawda zgłoszenia przedmiotowego obiektu w dniu 21 marca 2013 r., które zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Jednak z załączonego do zgłoszenia fragmentu mapy wynika, iż ten nośnik reklamowy miał być usytuowany w odległości 41 m od autostrady. Wobec tego Sąd stwierdził, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b p.b. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie zatem organy odwołały się do art. 50 i art. 51 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U.2020.471). WSA zaznaczył, że nakazanie rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności doprowadzających do zgodności obiektu budowlanego z prawem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2020.470; dalej u.d.p.) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady w terenie zabudowy 30 m i poza terenem zabudowy 50 m. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądza, iż pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi, względnie jakichkolwiek urządzeń bądź budowli zlokalizowanych w pasie drogowym, a niebędących jezdnią drogi publicznej. W tej sprawie organ I instancji dokonał pomiaru od krawędzi jezdni głównej autostrady w celu zweryfikowania czy zachowana został odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., a ponadto ustalił podczas oględzin dokonanych w dniu 2 marca 2021 r., iż sporny obiekt znajduje się w odległości 42,50 m od krawędzi jezdni autostrady A1 oraz 10 m od drogi serwisowej. Nie twierdził jednak - wbrew stanowisku skargi - że droga serwisowa jest częścią autostrady, ani też nie przyjął przy ustaleniu spornej odległości do krawędzi drogi serwisowej, lecz do krawędzi autostrady. Ponadto organ I instancji ustalił, że obiekt ten znajduje się na terenie niezabudowanym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że wybudowany nośnik reklamowany jest niezgodny z art. 43 ust. 1 u.d.p. i z przepisami, na które wskazuje art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Ponieważ został zrealizowany w całości, zatem odwołując się do art. 51 ust. 7 p.b., zastosowanie znajdują art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. Analiza sprawy wskazała więc, iż jak słusznie przyjęły organy, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowiący o nakazie rozbiórki, ponieważ nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji WINB i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: 1.1. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o niepełny, nie odzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy, w szczególności: a) poprzez brak analizy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Łodzi (dalej GDDKiA) z dnia 28 września 2020 r., z treści którego wynika, że ustalenie, że sporny nośnik reklamowy ma się znajdować poza terenem zabudowy nastąpiło w oparciu o definicję terenu zabudowy zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, b) poprzez niezwrócenie się do GDDKiA w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sposobem w jaki GDDKiA ustaliła, że nośnik reklamowy znajduje się poza terenem zabudowy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i nieprecyzyjny, bez należytego wyjaśnienia podstaw uznania przez Sąd za słuszne ustaleń poczynionych przez GDDKiA w piśmie z dnia 28 września 2020 r. w sytuacji gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie stwierdza, że ustalanie strefy zabudowy nie może odbywać się na podstawie definicji terenu zabudowy zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co powoduje niepewność co do podstaw rozstrzygnięcia i brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 43 ust. 1 Ip. 1 kolumna 4 tabeli u.d.p. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji) w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sporny nośnik reklamowy znajduje się poza terenem zabudowy, a co za tym idzie wobec jego zbyt bliskiego posadowienia względem zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A1 nie ma możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się poza terenem zabudowy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie treść akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że nośnik ten jest poza terenem zabudowy w odległości mniejszej niż 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wynika to w szczególności ze znajdującego się w aktach materiału fotograficznego oraz wyrysów z map. W odniesieniu do rozważanej kwestii WINB podał, że ustalenie, iż sporny nośnik reklamowy znajduje się poza terenem zabudowy, zostało dokonane na wcześniejszym etapie postępowania niż oględziny w dniu 2 marca 2021 r., gdyż w piśmie z 4 września 2020 r. (z akt wynika, że z 28 września 2020 r.) GDDKiA poinformowała, że sporny obiekt w świetle wykładni pojęcia "teren zabudowy" i obowiązującego na powyższym terenie porządku planistycznego znajduje się poza terenem zabudowy. W opinii organu odwoławczego "Nie było zatem potrzeby ponownego odnoszenia się do tej kwestii w protokole z dodatkowych i uzupełniających oględzin przeprowadzonych w dniu 02.03.2021 r.". Zaznaczyć należy, że przedmiotowy nośnik jest na działce nr [...]. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęć i szkiców oraz wyrysów z mapy wynika jednoznacznie, że nośnik jest usytuowany poza terenem zabudowanym. Ponadto, np. w odwołaniu z 4 grudnia 2020 r. strona zarzucała, że błędnie uznano, że odległość 50 m, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., należy liczyć od krawędzi samej autostrady, a nie od krawędzi drogi dodatkowej biegnącej wzdłuż autostrady. Nie negowała wówczas, że nośnik jest poza terenem zabudowy. W tych okolicznościach za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W szczególności nie było potrzeby zwracania się do GDDKiA w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sposobem w jaki GDDKiA ustaliła, że nośnik reklamowy znajduje się poza terenem zabudowy, gdyż z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że sporny nośnik reklamowy usytuowany jest poza takim terenem. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że wcześniej Spółka nie kwestionowała powyższego faktu. Do tego ustalenia nie było też potrzeby odwoływania się do jakiejkolwiek definicji zawartej w jakimkolwiek akcie prawnym, ponieważ z akt wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy nośnik nie jest terenem zabudowanym. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy i sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku pozwalały na dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 Ip. 1 kolumna 4 tabeli u.d.p. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji) w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powyższych przepisów była prawidłowa, a ich zastosowanie było właściwe. Zauważyć przy tym wypada, że skarżąca kasacyjnie Spółka w istocie nie neguje, że sporny nośnik jest usytuowany 50 m od krawędzi autostrady, ale zarzuca, że wadliwie ustalono, iż nośnik ten jest poza terenem zabudowy. Tak więc omawiany zarzut faktycznie sprowadza się do twierdzenia, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny przyjmując, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się poza terenem zabudowy, a nie że wykładnia powyższych przepisów jest błędna. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.