II OSK 2632/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 437/22 w sprawie ze skargi B. L. i A. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.201.2021.KS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M. S. i I. S. na rzecz B. L. i A. L. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 437/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi B.L., A.L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej także: "organ odwoławczy" lub "ŚWINB", z dnia 20 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.201.2021.KS, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim , dalej: "PINB", z dnia 24 marca 2021 r. o nr PINB.SI.70035-3.9.2020.2021 oraz zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.S. i I.S. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 i 77 K.p.a., poprzez uznanie że wiata powstała w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji gdy z akt wynika że Inwestorzy nie podjęli się budowy wiaty wskazanej w zgłoszeniu, a wykonali wiatę odmienną w późniejszym terminie, kiedy nie istniał obowiązek prawny jej zgłoszenia; - art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 2351 oraz art. 3 i 41 K.p.c. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na dowodach nieprawidłowo zgłoszonych i stanowiących "owoc zatrutego drzewa"; - art. 7 i 77 K.p.a., poprzez uznanie, że organ nie ustalił funkcji wiaty, w sytuacji gdy organ wykluczył wszystkie funkcje o charakterze funkcji użytkowych budynku, a tym samym wykluczył zastosowanie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art. 75 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń na dowodach sprzecznych z prawem. Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i A.L. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Ponadto, zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Ocena, czy wiata została wykonana w warunkach samowoli budowlanej jest zagadnieniem materialnoprawnym. Nie jest skuteczna próba podważenia kwalifikacji obiektu oraz zastosowania w odniesieniu do tej kwalifikacji norm prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez zarzut proceduralny. Odnotować można, że Sąd pierwszej instancji dokonał analizy wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia posługując się prawidłową podstawą prawną. Zasadnie przyjął, że kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych – co do zasady – powinna odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniane w dacie orzekania. Zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, art. 49b ust. 1 i nast. a także art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, powinno uwzględniać zastrzeżenie, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oceniać należy według stanu prawnego z daty wykonania robót. Jest bowiem niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia" lub "wymaganego zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19). W rezultacie, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wiata została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Należy podzielić argumentacje Sądu, według której, o ile inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy wiaty, to finalnie powstały obiekt znacznie odbiegał o parametrów w nim podanych, a także od obowiązującego w owym czasie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd przypomniał, że zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tymczasem poczynione ustalenia, które nie są kwestionowane przez żadną ze stron, wskazują, że powierzchnia obiektu przekracza wspomniane 25 m2, gdyż wynosi ok. 36 m2, a ponadto nie jest to obiekt wolnostojący, ponieważ z jednej strony jest on połączony z obiektem zakładu. Według Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiatą zlokalizowaną pomiędzy budynkiem zakładu masarskiego, a działką skarżących. Jej funkcja jest ochrona przechowywanych tam przedmiotów przed warunkami atmosferycznymi. Tym samym nie można mówić o rozbudowie budynku zakładu masarskiego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do przyjęcia, że organy zaniechały wyczerpującego ustalenia, jakie było rzeczywiste przeznaczenie wykonanego obiektu. Nawiązał do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18, według którego wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku, objęta jest wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 12 rozporządzenia, określającego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, którego ust. 1 odsyła m.in. do § 271-217, regulującego kwestie związane z usytuowaniem także budowli pełniących takie funkcje użytkowe z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W niniejszej sprawie należy opowiedzieć się za tym kierunkiem interpretacji § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pogląd ten wyrażono nie tylko w przywołanym wyroku NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18, ale także w szeregu innych orzeczeń (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11). Z oczywistym naruszeniem art. 80 K.p.a. organ odwoławczy ustalił, że wykonano wiatę o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Z protokołu oględzin oraz stanowiących załącznik do protokołu czynności kontrolnych z dnia 17 lutego 2021 r. fotografii wynika, że pod wiatą były przechowywane zrąbki drewniane oraz inne przedmioty: paleta, drabina, samochód osobowy, przyczepa samochodowa, a także elementy urządzeń chłodniczych zakładu masarskiego. W trakcie postępowania administracyjnego zdjęcia przedstawiające taki sam sposób wykorzystania przestrzeni pod wiatą przedłożyli uczestnicy. Odnotować można, że przechowywanie opału stanowiło podstawę faktyczną decyzji organu pierwszej instancji, nakazującej usunięcie opału. W świetle tych dowodów jest niewątpliwe, że pod wiatą był przechowywany opał w postaci zrąbków drewnianych, samochód, przyczepa samochodowa, a także mieściły się tam urządzenia chłodnicze i wentylacyjne zakładu masarskiego. Ustalenie funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej jako okoliczności faktycznej, nastąpiło zatem z oczywistym naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. W związku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszącymi się do funkcji wiaty, konieczne jest spostrzeżenie, że nieuwzględnienie przez organy dowodów ze zdjęć, obrazujących przechowywanie samochodu pod wiatą stanowiło naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Jest niewątpliwe, że fotografie przedstawiały stan po wykonaniu wiaty. Wskazują zatem na przechowywanie samochodu pod sporną wiatą. Teza, według której, "nie potwierdzono, że przedmiotowe samochody są parkowane w tym miejscu na stałe i miejsce to stanowi stałe miejsce postojowe, a wiata jest w istocie wiatą garażową", nie wyklucza funkcji wiaty jako m.in. miejsca do przechowywania samochodu (samochodów). To, że przechowanie nie ma charakteru stałego, odbywa się z przerwami, nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy funkcja garażowa jest pełniona. Także argumentacja o niespełnianiu przez przestrzeń pod zadaszeniem wiaty wymogów prawnych dla legalnego miejsca postojowego, nie ma wpływu na to, czy obiekt faktycznie pełni funkcję garażu. Jest oczywiste, że nielegalnie wykonane lub użytkowane obiekty często nie spełniają wymogów dla stosownych obiektów legalnych, co nie wyłącza ich kwalifikacji w zakresie faktycznej funkcji. Nadto, aktualny stan w zakresie pełnionej funkcji obiektu może mieć znaczenie w procesie legalizacyjnym lub naprawczym. Dla oceny legalności wykonanego obiektu istotna jest funkcja obiektu w dacie jego wykonania. Stanowisko to jest w niniejszej sprawie szczególnie istotne, gdyż z zasad doświadczenia życiowego wynika oczywista konstatacja, że samochód, z uwagi na swoją mobilność może być przemieszczany w sposób dla organów nieuchwytny. Założenie, że wiata nie pełni funkcji garażu tylko dlatego, że nie zastano tam samochodu w trakcie kolejnych oględzin, czy kontroli, jest z doświadczeniem życiowym sprzeczne. Z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. organ odwoławczy uchylił własne postanowienie z dnia 13 sierpnia 2021 r. o przeprowadzeniu oględzin na okoliczność, czy wiata jest wykorzystywana jako garażowa, czy pod wiatą są składowane w dalszym ciągu materiały niebezpieczne pożarowo i czy jest wykorzystywana jako garażowa. Istotne, z punktu widzenia § 2 ust. 1 w związku z § 12 rozporządzenia, ustalenia mają dotyczyć funkcji pełnionej przez wiatę. To zatem, że z pisma z dnia 11 sierpnia 2021 r. Komendy Straży Pożarnej w W. wynika, że pod wskazanym adresem nie składuje się materiałów palnych w odległości mniejszej, niż 4 m od granicy, nie oznacza że zrąbków lub palet w ogóle nie składuje się pod wiatą. Niezrozumiała jest także rezygnacja z kolejnych oględzin co do funkcji garażowej m.in. z tego powodu, że zdjęcia przedstawione przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nie są datowane. W konsekwencji, organ odwoławczy przedwcześnie uznał, na podstawie tego błędnego ustalenia, że obiekt stanowi wyłącznie wiatę nie podlegającą przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 5 K.p.a. w związku z art. 2351 oraz art. 3 i 41 K.p.c. poprzez oparcie ustaleń na dowodach nieprawidłowo zgłoszonych i stanowiących "owoc zatrutego drzewa", należy najpierw odnotować, że według protokołu rozprawy przedstawiono stan sprawy na podstawie akt. W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. oparto się zatem na aktach postępowania administracyjnego. Nadto, przedstawiono treść skargi. Do skargi dołączone zostały zdjęcia, co nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił dowód z tych fotografii. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest mowa o zdjęciach przedstawionych przez skarżącego, ale zdjęcia były przedkładane także w postępowaniu administracyjnym. Skonstatować przy tym trzeba, że w art. 106 § 3 P.p.s.a jest mowa o dowodzie uzupełniającym z dokumentów. Skoro nie przeprowadzono dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., to bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 2351 K.p.c. oraz art. 3 i art. 41 K.p.c. Ponadto, część zdjęć dołączonych do skargi stanowią fotografie będące załącznikami do protokołu czynności kontrolnych z dnia 17 lutego 2021 r. Z poprzedzających uwag wynika, że bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 75 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Dodać można, jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a., że z uwagi na wadliwości, którymi obarczona jest decyzja PINB, zasadne było także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono solidarnie od M.S. i I.S. na rzecz B.L. i A.L. solidarnie kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika za udział w rozprawie. Do kosztów tych nie można natomiast zaliczyć wynagrodzenia za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismo sporządzone przez pełnomocnika uczestników postępowania kasacyjnego będących skarżącymi przed Sądem pierwszej instancji zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 179 zdanie pierwsze P.p.s.a. W konsekwencji nie może być ono uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną.