II OSK 2631/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 646/22 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 646/22, po rozpoznaniu skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 8, § 15, § 18 pkt 6; w punkcie 2. w pozostałym zakresie oddalił skargę; w punkcie 3. zasądził od Rady Gminy D. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy D. w dniu 28 grudnia 2021 r. podjęła ww. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D., w gminie D. ([...]) – dalej: "uchwała", "plan". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. G. – dalej: "skarżący", zakwestionował powyższą uchwałę w części tekstowej i graficznej dotyczącej ewidencyjnych położonych w miejscowości D. nr: [...], obręb [...] D., stanowiących własność skarżącego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakreślonej części. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 kwietnia 2022 r. Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą częściowo usprawiedliwione podstawy. Przystępując do oceny negowanej uchwały Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia Studium, co miałoby polegać na nieuprawnionym wprowadzeniu do Planu zakazu wszelkiej zabudowy. Sąd meriti stwierdził, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan nie wykroczył poza ramy określone w Studium. Studium z 2002 r. zostało znowelizowane uchwałą Rady Gminy D. z dnia 29 września 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy D. Studium będące załącznikiem do tej uchwały jest ujednoliconym tekstem (§ 1 ust. 2 pkt 1 tego aktu). Sięgając do tekstu Studium, a nade wszystko tej części, która odnosi się do obszaru D2 – Tereny Rolne – Pozostałe (s. 49), Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że wśród kierunków zagospodarowania na pierwszym miejscu wymienia się zachowanie istniejącego sposobu użytkowania. Oznacza to, że celem jest utrzymanie stanu rzeczy, jaki istniał w okresie poprzedzającym przyjęcie Studium, a więc wykorzystania gruntów do produkcji rolniczej. Nie można również wywieść z tego aktu, aby przewidywano w tym obszarze możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Otóż Rada Gminy przewidziała jedynie możliwość adaptacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a także dopuściła jej modernizację oraz wymianę kubatury. Podobny zapis znalazł się również w części dotyczącej obszaru D1, gdzie w jego nazwie zawarto informację o jego wyłączeniu z zabudowy. Oznacza to, że co do zasady Studium nie tylko w obszarze D1, ale również w tym oznaczonym symbolem D2, nie przewiduje możliwości lokalizowania nowej zabudowy. Zatem zawarcie w § 21 pkt 4 Planu – odnoszącego się do terenu rolnego znajdującego się w obszarze D2 - zakazu zabudowy oraz lokalizacji innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń i budowli wspomagających produkcję rolniczą lub ogrodniczą, koreluje z treścią Studium. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu pominięcia w planie ustaleń Studium w zakresie "Strefy E – ochrony ekspozycji". Przystępując do rozważań Sąd zaznaczył, że zostaną one przeprowadzone do wszystkich terenów z pominięciem tych oznaczonych symbolem MN, gdyż w tej części Wojewoda Śląski stwierdził nieważność Planu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z ustaleniami Studium (s. 35): – na terenach wyznaczonych w Studium jako rolnych - pozostawienia terenu jako otwartego, – na terenach wyznaczonych w Studium pod zainwestowanie ograniczenie wysokości zabudowy do jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym dla zabudowy mieszkaniowej oraz dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym dla zabudowy usługowej, wysokość zabudowy do 10 m, – wymóg stosowania dachów stromych o nachyleniu połaci dachowych 35 - 45°. Jak natomiast wynika z analizy przepisów planu odnoszącego się do terenów rolnych (R) wprowadzone ograniczenia w zabudowie w pełni wpisują się w wytyczne Studium. Jeżeli chodzi natomiast o tereny działalności gospodarczej (UHG) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MN/U), to plan przewiduje – jak wymaga tego Studium - maksymalną wysokość zabudowy: nie więcej niż 10 m nad poziomem terenu i nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne (§ 18 pkt 5 lit. a i § 20 pkt 4 lit. a uchwały). Jeżeli natomiast chodzi o kąt nachylenia połaci, to wyznaczono go następująco: 20° - 45° dla terenu działalności gospodarczej (§ 20 pkt 5 lit. b Uchwały) oraz 30° - 45° dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (§ 18 pkt 5 lit. b uchwały). Odbiega to od wskazań Studium w zakresie wartości minimalnej, która wynosi 35°. Zwrócić jednak należy uwagę, że Studium nie rozstrzyga kwestii kierunku kalenicy dachu względem frontu działki, co przekłada się na to, że jedynym wyznacznikiem mającym znaczenie dla zachowania strefy ochrony ekspozycji ma ilość dopuszczalnych kondygnacji budynku i jego wysokość. Podnieść jednocześnie należy, że przyjęte rozwiązania planistyczne zostały zaakceptowane przez właściwy organ w sprawach ochrony konserwatorskiej, który uzgodnił projekt uchwały. Dalej Sąd rozpoznający skargę wskazał, że trudno nie dostrzec, że kwestionowany miejscowy plan realizuje cel wynikający ze Studium przewidziany dla terenu rolnego, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania. Ponadto w uzasadnieniu do projektu Uchwały wyjaśniono, że celem podjęcia prac planistycznych było wzmocnienie ochrony - przewidzianych w obowiązującym planie miejscowym - terenów zabudowy mieszkaniowej oraz ich obszarowe powiększenie, a także uelastycznienie warunków rozwoju różnego rodzaju działalności gospodarczych (uzasadnienie dostępne na stronie internetowej BIP Gminy D.). Argumentacja ta została dodatkowo rozwinięta w odpowiedzi na skargę, gdzie pełnomocnik podniósł, że zmiany miały również chronić prawo własności oraz środowisko przed oddziaływaniem substancji odorowych, co jest istotne ze względu na brak w prawodawstwie polskim norm odorowych oraz metodyki pomiaru zapachu. Jak wskazano, tego rodzaju oddziaływanie obiektów gospodarczych na tereny zabudowy mieszkaniowej stanowi nie tylko formę uciążliwości, ale nade wszystko może powodować zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz stanowić zanieczyszczenie środowiska. Badając to zagadnienie nie można tracić z pola widzenia również tego, że organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie Mając to na uwadze Sąd meriti wskazał, że skarżący nie dysponuje ostateczną decyzją, która uprawniałaby go do zagospodarowania w sposób odmienny od tego wskazanego w przyjętym miejscowym planie. Z powyższych względów stanąć należy na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, a także nie można zarzucić organowi uchwałodawczemu braku uzasadnienia dla przeprowadzonych zmian w miejscowym planie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw ku temu, aby twierdzić, że w ramach planu miejscowego należy projektować układ komunikacyjny w taki sposób, by gwarantował on każdej działce budowlanej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zarzut Skarżącego w kwestii niezapewnienia działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej okazał się więc chybiony. W ocenie Sądu Wojewódzkiego na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący braku właściwego uregulowania zagadnień związanych z infrastrukturą techniczną, a nade wszystko z napowietrzną linią elektroenergetyczną 15 kV. Jej przebieg został zaznaczony na rysunku planu. Jednak w § 5 ust. 8 uchwały w sposób ogólny odesłano do przepisów odrębnych i norm regulujących odległość obiektów inwestycyjnych względem napowietrznych linii elektroenergetycznych. Jednocześnie na podstawie § 15 ust. 1 planu utworzono strefy ochronne, w których budynki należy lokalizować w odległości co najmniej 6 m od osi linii elektroenergetycznych 15 kV. Tymczasem Sąd meriti uznał, że odwołanie się w sposób ogólny do przepisów i norm jest nie tylko niewystarczające, ale również nieprawidłowe. Uwagi te należy odnieść również do § 15 ust. 2 i 3 planu. Pierwszy z przepisów zakazuje się dokonywania nowych nasadzeń zieleni o wysokości docelowej powyżej 2,0 m w pasie stref ochronnych, o których mowa w § 15 ust. 1 oraz w strefach kontrolowanych gazociągów (ust. 2). Natomiast drugi z nich stanowi, że ustala się zachowanie stref kontrolowanych gazociągów zgodnie z przepisami odrębnymi (ust. 3). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzi podstawa z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 8 i § 15 miejscowego planu z racji wystąpienia istotnych wad przy jego sporządzeniu. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że sfomułowanie treści § 18 pkt 6 Planu sugeruje, że ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej odnosi tak do istniejących, jak i tych mających powstać w przyszłości. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 2, w ramach którego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). a mianowicie: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz., 713 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do mylnego poglądu, że Rada Gminy D. nie wykroczyła poza ramy określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 30 grudnia 2002 r. z poźn. zm. - dalej "Studium" wprowadzając w Planie z 2021 r. zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem "R", a Studium de facto przewiduje zakaz nowej zabudowy zarówno na obszarze "D1 Teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy" i "D2 Tereny rolne – pozostałe", podczas gdy: a) na obszarze D2 "Tereny rolne – pozostałe" jako funkcję preferowaną wskazano produkcję rolniczą, a w Studium nigdzie nie zostało zapisane, że produkcja rolnicza, rolnicza przestrzeń produkcyjna to wyłącznie grunty orne, łąki i pastwiska, bez prawa zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarki rolnej; b) zakaz zabudowy na terenie "D1 Teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy" dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej (osadniczej), produkcja rolnicza nie została zakazana; c) w przypadku obszaru "D2 Tereny rolne – pozostałe" zapis w pkt 2 Studium (s. 49) w postaci, cyt.: "2. adaptacji istniejącej zabudowy zagrodowej, dopuszcza się modernizację, wymianę kubatury" dotyczy wyłącznie zabudowy zagrodowej istniejącej w momencie uchwalania Studium, a zapisu tego nie można rozszerzać, do zabudowy zagrodowej, która powstała po wejściu w życie tego aktu; d) Studium przewidziało dla obszaru oznaczonego "D2 - Tereny rolne - pozostałe" zasady kształtowania zabudowy dla nowych budynków; e) intencją Gminy D. wynikającą z wprowadzenia podziału na obszar "D1 Teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy" i D2 "Tereny rolne – pozostałe" było rozróżnienie tych terenów; f) założeniem polityki przestrzennej Gminy D. ustalonym w Studium jest wyłącznie zakaz zabudowy osadniczej na gruntach o wysokiej klasie bonitacyjnej (I-III), a takie nie występują na obszarze objętym Planem z 2021 r,; 2. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art, 64 ust. 1 i 3, art, 22 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalony zakaz zabudowy terenów rolnych w planie nie stanowił nadużycia władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone ograniczenie w sposób istotny niweczy prawo własności skarżącego przez uniemożliwienie mu jako rolnikowi wykorzystania terenu na cele produkcji rolniczej i realizacji zamierzonej Inwestycji; 3. art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust, 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd meriti, że Rada Gminy D. istotnie naruszyła zasady sporządzania miejscowych planów poprzez: a) uchwalenie planu nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, o czym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale w celu zablokowania inwestycji skarżącego; b) naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równości ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia w planie zakazu zabudowy na terenie "R", co odpowiada 0,5 % całego obszaru gminy D., przy jednoczesnej możliwości zabudowy tych samych gruntów o tym samym przeznaczeniu na pozostałych 99,5 % jej terenu: 4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) – dalej: "P.o.ś" przez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie można Radzie Gminy D. zarzucić braku uzasadnienia dla przeprowadzonych zmian w planie, podczas gdy ani w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, ani w prognozie oddziaływania na środowisko nie wykazano szczegółowo potrzeby oraz przede wszystkim niezbędności wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie "R", w szczególności wobec faktu wystąpienia przez skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji; 5. naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie polegająca na uznaniu, że Rada Gminy D. zapewniła możliwość obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę, podczas gdy ani z ustaleń planu, ani rysunku nie wynika by dla terenu oznaczonego UHG organ stanowiący gminy dokonał opracowania układu komunikacyjnego, w sytuacji gdy możliwość dostępu do drogi publicznej dla poszczególnych działek jest niezbędna, a brak jej wyznaczenia należy uznać za istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Wr 572/17); 6. naruszenie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie wykazał, aby prognoza oddziaływania na środowisko z dnia 23 marca 2021 r. była nieaktualna, podczas gdy zarówno w skardze, jak i replice wskazał niezgodności pomiędzy tym dokumentem a nową wersją planu, którego ustalenia uległy zmianie po stwierdzeniu nieważności planu z dnia 30 grudnia 2020 r.; 7. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – dalej: "rozporządzenie z 2003 r.", poprzez błędną wykładnie polegająca na uznaniu, że posłużenie się pojęciem " szerokość działki" zamiast "front działki" jest wystarczające dla przyjęcia, że również w części frontowej musi mieć wymaganą planem z 2021 r. szerokość, podczas gdy pod pojęciem "front działki" uznajemy wyłącznie część działki która przylega do drogi, i z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a zatem jest zasadnicza różnica między szerokością działki, a szerokością frontu działki; 8. naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zestawienie map do uchwały intencyjnej oraz planu pozwala na stwierdzenie, że teren wskazany w uchwale intencyjnej odpowiada temu określonemu w zaskarżonej uchwale podczas gdy pomimo braku ustawowych wymagań co do skali poszczególnych map, zachodzi naruszenie zasad sporządzania miejscowych planów z uwagi na nieczytelność wskazanych map uniemożliwiającą ocenę, czy teren z mapy o przystąpieniu pokrywa się z terenem objętym uchwalonym Planem z 2021 r.; 9. naruszenie art. 15 ust, 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. poprzez stwierdzenie nieważności planu wyłącznie w zakresie § 5 ust. 8 i § 15, czym Sąd pierwszej instancji doprowadził do sytuacji, że zaskarżona uchwała ustala przebieg napowietrznej Unii elektroenergetycznej SN i5kV bez wymaganej strefy ochronnej, podczas gdy w każdym planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to: 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a, w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a" oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – dalej: "P.u.s.a.", poprzez bezzasadne oddalenie skargi w pkt 2 sentencji wyroku, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu zgodnie z wnioskiem skargi; co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Gliwicach zastosowany, mimo naruszenia przez Radę Gminy D. zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy uchwaleniu planu; 2. naruszenie 151 w zw. art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na: a) oparciu się w wydanym wyroku jedynie na odpowiedzi organu na skargę oraz wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy, co sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, że Rada Gminy D. ma prawo do wprowadzania ograniczeń mających na celu ochronę gruntów sąsiednich przed oddziaływaniem odorowym, podczas gdy rolą Sądu meriti było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie nie występowały alternatywne możliwości zapewnienia ochrony interesu społecznego bez ingerencji w prawo własności skarżącego oraz czy organ administracji dokonał takiego ustalenia; b) pominięciu, że zgodnie z wynikami analiz zawartymi w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, który skarżący przedłożył organom dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kurników, i na które powołał się przy składaniu uwag i wniosków do projektu zaskarżonego planu, realizacja przedsięwzięcia na działkach skarżącego nie spowoduje przekroczenia aktualnie obowiązujących norm, zarówno w zakresie hałasu, jak i w zakresie stężeń określonych substancji, w związku z czym wprowadzenie na działkach skarżącego całkowitego zakazu zabudowy budynków służących produkcji rolniczej, (zwłaszcza w tak rygorystycznej postaci), nie znajduje uzasadnienia; c) pominięciu, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego miała charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i interwencyjnego, podczas gdy akty prawa miejscowego charakteryzować się powinny generalnością i abstrakcyjnością; 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez: a) zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi z dnia 6 marca 2022 r., tj. do zarzutu zawartego w punkcie 1a) skargi, a dotyczącego zwiększenia głębokości zabudowy mieszkaniowej do 125 m na terenie oznaczonym MN w części graficznej, podczas gdy Studium przewiduje 80 m; a także poprzez b) sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny ze wskazaniami art. 141 § 4 P.p.s.a., zawierającego liczne uproszczenia w wyciąganiu wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz stwierdzenia o charakterze arbitralnym, i pomijającego wiele istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy; a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, dokonać ich pełnej analizy i dokładnie wyjaśnić, dlaczego nie mogą one być uwzględnione, a niedopełnienie powyższych obowiązków świadczy o nienależytym wykonaniu przez WSA obowiązku kontroli uchwały Rady Gminy D. z dnia 28 grudnia 2021 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w gminie D. w części tekstowej i graficznej dotyczącej dziatek ewidencyjnych położonych w miejscowości D. numery: [...] obręb [...] D.; ewentualnie: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 sentencji wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 P.p.s.a.); a w każdym przypadku: - o zasądzenie od uczestnika Rada Gminy D. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. Rada Gminy D. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: - pism pełnomocnika skarżącego z dnia 16 lutego 2024 r. oraz 5 marca 2024 r. skierowanych do Wójta Gminy D. dla wykazania, że skarżący wystąpił o wypłatę odszkodowania w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy D. w dniu 28 listopada 2021 r. planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...] obręb [...] położonych w D. - polecenia przelewu z dnia 13 marca 2024 r. potwierdzającego wypłatę na rzecz skarżącego odszkodowania w związku ze zmianą wartości nieruchomości wynikającą z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a tym samym w odniesieniu do obu dowodów dla wykazania, że A. G. pomimo, że sam zaskarżył unormowania uchwały Rady Gminy D. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w Gminie D. w zakresie należących do niego działek, inicjując postępowanie w przedmiocie uzyskania odszkodowania, de facto potwierdził, prawidłowość procedury planistycznej, uznając jedynie, że doprowadziła ona do zmiany wartości jego nieruchomości, w skutek pewnych ograniczeń w kształtowaniu ładu przestrzennego, jednak jak wskazał WSA w Gliwicach zgodnych z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ oświadczył, że zgłoszenie tych wniosków dowodowych w postępowaniu przed WSA w Gliwicach lub na etapie odpowiedzi na skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego było niemożliwe z uwagi na datę powstania faktów wykazywanych przy pomocy tychże dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu wykładni i subsumcji norm prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 147 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez badanie legalności uchwał organów samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności przepisów uchwały w żądanym przez skarżącego zakresie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, były uzasadnione przesłanki do zastosowania w pkt 2 sentencji, konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a. i oddalenia wniesionej skargi. Przepis art. 151 P.p.s.a. wskazany w podstawie kasacyjnej ma charakter ogólny i wynikowy, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części. Zarzut naruszenia cyt. przepisu tylko wtedy okazałby się zasadny, gdyby usprawiedliwione były inne podstawy kasacyjne, z których wynikałoby, że skargę należało uwzględnić. Podobnie charakter wynikowy ma przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., a dotyczy on wyłącznie formy orzekania w sprawie ze skargi m. in. na akt prawa miejscowego, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Przy czym wziął pod uwagę wyłącznie materiał dotyczący zasad i trybu uchwalenia planu miejscowego. Natomiast indywidualne rozstrzygnięcia nie mają jakiegokolwiek wpływu na treść unormowań planistycznych. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest bowiem według trybu przewidzianego dla aktu stanowienia prawa, określonego w u.p.z.p. Nie mogą też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Jednak wszelkie czynności gminy, także te o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy uchwalaniu tego rodzaju uchwał. Przy czym zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. [w:] CBOSA). Odnosząc się do zarzutu braku zgodności kwestionowanych przepisów planu ze Studium należy mieć na uwadze, że: "Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków." (wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. II OSK 200/21, LEX nr 3634405). Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). W świetle powołanych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Wbrew zarzutom i argumentom skargi trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że lokalny prawodawca miał przede wszystkim na celu utrzymanie stanu rzeczy, jaki istniał w okresie poprzedzającym przyjęcie Studium, a więc wykorzystania gruntów do produkcji rolniczej. Studium z 2002 r. zostało znowelizowane uchwałą Rady Gminy D. z dnia 29 września 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy D. Rada Gminy przewidziała jedynie możliwość adaptacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a także dopuściła jej modernizację oraz wymianę kubatury. Podobne postanowienia znalazły się również w części dotyczącej obszaru D1, gdzie w jego nazwie zawarto informację o jego wyłączeniu z zabudowy. Zatem co do zasady Studium nie tylko w obszarze D1, ale również w tym oznaczonym symbolem D2, de facto nie przewiduje możliwości lokalizowania wyłącznie nowej zabudowy. Oznacza to, że zawarcie w § 21 pkt 4 planu – odnoszącego się do terenu rolnego znajdującego się w obszarze D2 - zakazu zabudowy oraz lokalizacji innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń i budowli wspomagających produkcję rolniczą lub ogrodniczą, koreluje z treścią Studium. Odnośnie terenów rolnych (R) trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wprowadzone ograniczenia w zabudowie realizują wytyczne Studium. Jeżeli chodzi o tereny działalności gospodarczej (UHG) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MN/U), to plan przewiduje – jak wymaga tego Studium - maksymalną wysokość zabudowy: nie więcej niż 10 m nad poziomem terenu i nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne (§ 18 pkt 5 lit. a i § 20 pkt 4 lit. a uchwały). Jeżeli natomiast chodzi o kąt nachylenia połaci, to wyznaczono go następująco: 20° - 45° dla terenu działalności gospodarczej (§ 20 pkt 5 lit. b Uchwały) oraz 30° - 45° dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (§ 18 pkt 5 lit. b Uchwały). Sąd trafnie zauważył, że odbiega to od wskazań Studium w zakresie wartości minimalnej, która wynosi 35°. Jednakże Studium, jako akt polityki przestrzennej, nie rozstrzyga kwestii kierunku kalenicy dachu względem frontu działki. Wbrew stanowisku i argumentacji skarżącego kasacyjnie kwestionowane unormowania planu miejscowego realizują cel wynikający ze Studium przewidziany dla terenu rolnego, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania. Wprowadzone regulacje mają również chronić prawo własności oraz środowisko przed oddziaływaniem substancji odorowych. W żadnym razie nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że akceptuje dowolność w podejściu do kierunków polityki przestrzennej, które zostały zakreślone w Studium, jak również tendencyjność i nie uwzględnienie miejscowych realiów. Sąd bowiem zasadnie przyjął, że jednym z warunków zakwalifikowania danego terenu w planie miejscowym, jest ustalenie istnienia spójności pomiędzy treścią projektu planu miejscowego a treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Zawarte w u.p.z.p. rozwiązania opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Na taką konieczność wskazuje także w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (zob. Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85 i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX; zob. też wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2811/20, LEX nr 3243504). Przyjęta dopuszczalność wprowadzenia w planie miejscowym określonych ograniczeń w zabudowie z uwagi na ochronę środowiska nie oznacza, że każde postanowienie planu miejscowego zmierzające do ograniczenia własności są zgodne z prawem. Znajdują tu zastosowanie ogólne zasady oceny legalności planów miejscowych w kontekście zarzutów nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Kluczowe znaczenie ma tu odpowiedź na pytanie, czy w realiach konkretnej sprawy została zachowana zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Istota tej zasady polega na wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, równocześnie jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Należy przy tym podkreślić, że w odniesieniu do regulacji planistycznych mających na celu ochronę środowiska chodzi w pierwszej kolejności konflikt interesów prywatnych inwestora z interesem publicznym w postaci ochrony środowiska, która to wartość jest szczególnie chroniona na gruncie Konstytucji RP (zob. np. art. 5, 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP). Trzeba przy tym zaznaczyć, że w dniu 29 marca 2021 r., dla kwestionowanej uchwały, sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko. Zatem kwestia wpływu na środowisko planu miejscowego w kształcie określonym w jego projekcie była przedmiotem analizy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, a zwłaszcza przeciwdziałania zanieczyszczeniom powodowanym przez przedsięwzięcia takie jak przemysłowa hodowla zwierząt, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie wyłączając zakazu zabudowy. Możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości w takim przypadku znajduje podstawę prawną m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 P.o.ś. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127; z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, LEX nr 2469106; z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3354/20, LEX nr 3265870). W zaskarżonym planie miejscowym organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, do jakich zalicza się m. in. środowisko. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że w świetle dokumentów z postępowania planistycznego nie można uznać, że wprowadzone przez plan miejscowy ograniczenia są dowolne, czy też niepoprzedzone poszukiwaniem równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów dotkniętych ograniczeniami. Rada podjęła bowiem działania w celu wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Zasadnie przy tym zauważył Sąd Wojewódzki, że organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Skarżący nie dysponuje ostateczną decyzją, która uprawniałaby go do zagospodarowania w sposób odmienny od tego wskazanego w przyjętym miejscowym planie. Z powyższych względów stanąć należy na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Nie można podzielić zarzutu skargi, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie pokrywa się z obszarem zakreślonym w uchwale Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego w miejscowości D. w gminie D. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że w uchwale intencyjnej znalazła się mapa w skali 1 : 5000, natomiast plan został przedstawiony na mapie w skali 1 : 1000. Zestawienie obu map nie budzi wątpliwości co do tego, jaki obszar został objęty pracami planistycznymi, a także co do tego, że teren wskazany w uchwale intencyjnej odpowiada temu określonemu w planie. Nie jest trafny zarzut skargi niezapewnienia działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej), z układem zewnętrznym. Trzeba zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że w ramach planu miejscowego należy projektować układ komunikacyjny w taki sposób, by gwarantował każdej działce budowlanej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie można podzielić zarzutu skargi, że posłużenie się terminem: "szerokość działki", zamiast pojęciem: "front działki" stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że na gruncie reguł wykładni językowej, zwrot: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, LEX nr 597393). Taki sposób redakcji uprawnia do wniosku, że zawarte w tym ostatnim przepisie wyliczenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości ma charakter: - niewyczerpujący - co oznacza, że w konkretnym planie miejscowym możliwe jest określenie (także) innych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości niż wymienione w tym przepisie (tj. innych niż: minimalne lub maksymalne szerokości frontów ww. działek, ich powierzchnia oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego) - a zarazem: - przykładowy - w tym sensie, że nie w każdym planie miejscowym będzie konieczne określenie wszystkich parametrów wyraźnie w tym przepisie wymienionych. Jeżeli więc ustalono szerokość działki, to jest to wystarczające dla przyjęcia, że również w części frontowej musi ona mieć ową szerokość. Nie jest zasadny zarzut naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. poprzez stwierdzenie nieważności planu wyłącznie w zakresie § 5 ust. 8 i § 15, czym Sąd pierwszej instancji doprowadził do sytuacji, że zaskarżona uchwała ustala przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej SN i5kV bez wymaganej strefy ochronnej Sąd Wojewódzki uznał, że w § 5 ust. 8 uchwały w sposób ogólny odesłano do przepisów odrębnych i norm regulujących odległość obiektów inwestycyjnych względem napowietrznych linii elektroenergetycznych. Z kolei na podstawie § 15 ust. 1 planu utworzono strefy ochronne, w których budynki należy lokalizować w odległości co najmniej 6 m od osi linii elektroenergetycznych 15 kV. W ocenie Sądu odwołanie się w sposób ogólny do przepisów i norm jest nieprawidłowe, ponieważ ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają z istnienia tej infrastruktury, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia. Sąd Wojewódzki wyraźnie zaznaczył, że umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. "Uwagi te należy odnieść również do § 15 ust. 2 i 3 Planu. Pierwszy z przepisów zakazuje się dokonywania nowych nasadzeń zieleni o wysokości docelowej powyżej 2,0 m w pasie stref ochronnych, o których mowa w § 15 ust. 1 oraz w strefach kontrolowanych gazociągów (ust. 2). Natomiast drugi z nich stanowi, że ustala się zachowanie stref kontrolowanych gazociągów zgodnie z przepisami odrębnymi (ust. 3).". Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie prowadzą do pozbawienia skarżącego przysługującego mu mienia. Wynikające z postanowień planu miejscowego ograniczenia, w zakresie możliwości zabudowy terenu, wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, prawidłowo nie stwierdził nieważności planu miejscowego w zakresie obejmującym działki skarżącego. Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej, trafnie przyjął, że kwestionowane przepisy planu nie godzą w istotę prawa własności skarżącego, mimo że mocno je ograniczają. Nie oznacza to jednak uznania przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Gminę D. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.