II OSK 2629/24

Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratury Okręgowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 240/24 w sprawie ze skargi Prokuratury Okręgowej w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2024 r. nr SKO/PG/420/4157/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. r., II SA/Sz 240/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę Prokuratury Okręgowej w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (SKO lub Kolegium) z 9 lutego 2024 r. nr SKO/PG/420/4157/2023, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, T.S. (inwestor) złożył do Burmistrza [...] wniosek wydanie warunków zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego. W dniu 28 grudnia 2022 r. Burmistrz [...] wydał inwestorowi decyzję nr 84/2022 o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] obręb [...]. 2.2. Prokuratura Okręgowa w Szczecinie (skarżąca), jako strona postępowania, złożyła odwołanie od ww. decyzji. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Sz 240/24 kolejno wskazano, że SKO 27 czerwca 2023 r. decyzją nr SKO/PG/420/577/2023, uchyliło w/w decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. 2.4. Jak dalej ustalił sąd pierwszej instancji, Burmistrz [...] 19 września 2023 r., na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.; K.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm.; Upzp) wydał decyzję nr 84/2022 o warunkach zabudowy na rzecz inwestora dla inwestycji na działce nr [...] obręb [...] [...], polegającej na budowie wielorodzinnego budynku wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze budynku (decyzja wzt). 2.5. W wyroku przywołano szczegółowe ustalenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w decyzji wzt: 1) lokalizacja budynku wg. nieprzekraczalnej linii zabudowy, oznaczonej na załączniku graficznym; 2) powierzchnia zabudowy: - do 60% powierzchni działki dla kondygnacji użytkowych, - do 100% powierzchni działki dla kondygnacji garażowo-technicznych, przy zachowaniu przepisów odrębnych w zakresie odległości od granicy działki. 3) szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]): - minimalna - 19,0 m, - maksymalna - do szerokości frontu działki; 4) wysokość budynku - 2÷4 kondygnacje: - do 11,5 m od poziomu terenu do okapu dachu, - do 16,0 m od poziomu terenu do szczytu pokrycia dachu; Dopuszczono wysokość 1 kondygnacji, maksymalnie do 4 m od poziomu terenu do szczytu pobycia dachu dla kondygnacji garażowo-technicznej. 5) dach budynku symetryczny (oznaczający jednakowe długości i kąt nachylenia połaci mających wspólną kalenicę), dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci 30-50°; dopuszczono dach płaski dla części budynku o wysokości 2 kondygnacji, z możliwością wykorzystania jako taras lub stropodach zielony. Dla kondygnacji garażowo-technicznej dach płaski, z możliwością wykorzystania jako taras lub stropodach zielony; 6) obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w granicach własnej działki: - min. 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny - min. 1 miejsce postojowe na każdy lokal usługowy do 50 m2, dodatkowo 1 miejsce postojowe na każde kolejne rozpoczęte 50 m2 lokalu usługowego, w tym min. 1 miejsce postojowe dla pojazdu zaopatrzonego w kartę parkingową przy 16 miejscach postojowych i 2 miejsca w przypadku większej od 16 ilości miejsc postojowych; Dopuszczono realizację parkingu podziemnego w obrysie działki. 2.6. W wyroku przywołano motywy decyzji wzt. Organ gminy wskazał, że teren działki znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu "B" [...], dla którego obowiązują ustalenia zawarte w uchwale nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. U. Woj. Zach. 2021, poz. 2091). Podano, że inwestycja nie zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska, oraz że teren i obiekt zamierzenia inwestycyjnego nie jest objęty wymaganiami w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Dalej wskazał organ I instancji, że dostęp do terenu inwestycji nastąpi z drogi publicznej gminnej na działce nr [...] (ul. [...]). Zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną instalację telekomunikacyjną, w wodę i odprowadzanie ścieków oraz gaz nastąpi na warunkach przyłączenia do sieci wydanych przez ich gestorów. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z połaci dachowych nastąpi na terenie działki lub do kanalizacji deszczowej. Organ I instancji podał, że inwestycja może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zależności od przyjętych rozwiązań technicznych w zakresie odprowadzania wód opadowych. Następnie wskazał, że realizację inwestycji należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przed: a) pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, oraz ze środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ I instancji wskazał ponadto, że teren inwestycji nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych oraz nie jest terenem górniczym. Dalej podał, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp zawiera załącznik Nr 2 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji wzt organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 3 Upzp przeprowadził ponowną analizę i ocenę stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, po przeprowadzeniu wizji lokalnej, analizie opracowań fizjograficznych, w tym dotyczących ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kultury materialnej i krajobrazu, a jej ustalenia uwzględniono w przedmiotowej decyzji. Organ gminy podał, że stosownie do art. 53 ust. 4 Upzp warunki zawarte w decyzji uzgodnione zostały z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Szczecinie. 2.7. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Prokuratura Okręgowa w Szczecinie złożyła odwołanie od ww. decyzji, a organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją nr SKO/PG/420/4157/2023, utrzymał w mocy decyzję wzt. 2.8. W wyroku II SA/Sz 240/24 przywołano, że organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie nie znajdują zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz. U. 2023, poz. 1597). Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588; rozp. MI 2003), tj. część tekstową oraz graficzną oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna decyzji wzt zawiera oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linie zabudowy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają część opisową i graficzną, przedstawiającą granice lokalizacji inwestycji oraz granice obszaru analizowanego. Analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne (art. 60 ust. 4 Upzp). Organ odwoławczy podał dalej, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że front działki inwestycyjnej nr [...] mierzy 31 m, zaś granice obszaru analizy urbanistycznej wyznaczono w promieniu od 93 do 130 m, co podyktowane było przebiegiem granic działek znajdujących się w tym obszarze. Granice obszaru analizy wyznaczono zatem w sposób zgodny z art. 61 ust. 5a Upzp. Sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane zabudową stanowiącą budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne oraz usługowe, w tym sakralne. Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację istniejących form zabudowy w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 rozp. MI 2003 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a Upzp. Organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy na granicy działki od strony ul. [...] i ul. [...], co uzasadnione jest tym, że działka nr [...] jest działką narożnikową o nietypowym kształcie i stosunkowo małej powierzchni. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa wzdłuż ulic [...] oraz [...] również jest usytuowana bezpośrednio przy granicy działki. W tej sytuacji, według organu odwoławczego, sposób ustalenia parametru linii zabudowy mieści się w granicach przepisu § 4 ust. 1 rozp. MI 2003. Organ odwoławczy wskazał, że ustalono wskaźnik zabudowy do 60% powierzchni działki dla kondygnacji użytkowych oraz do 100% powierzchni działki dla kondygnacji garażowo-technicznych, przy zachowaniu przepisów odrębnych w zakresie odległości od granicy działki. Dane zawarte w wynikach z analizy urbanistycznej wskazały, że średnia wartość parametru wskaźnika zabudowy wynosi na badanym obszarze 58%. Możliwość zabudowy terenu w 100% dotyczy jedynie przyziemnej kondygnacji o przeznaczeniu garażowo-technicznym w celu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, natomiast dla kondygnacji użytkowych ustalono omawiany wskaźnik na poziomie nieznacznie większym od średniej wartości z obszaru analizowanego, tj. na poziomie do 60%. W ocenie organu odwoławczego, taki sposób ustalenia parametru wskaźnika zabudowy mieści się w granicach przepisu § 5 rozp. MI 2003, gdyż wynika to z treści analizy urbanistycznej i jest poparte obiektywnymi okolicznościami, takimi jak nawiązanie do części zabudowy już istniejącej w obszarze analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozp. MI 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej w przedziale od 19 m do szerokości frontu działki, jako średnią wartość tego parametru w wynikach z analizy urbanistycznej. Jako uzasadnienie dopuszczenia szerokości elewacji frontowej na poziomie całej szerokości frontu działki wskazano narożnikowe położenie działki, nietypowy kształt oraz śródmiejski charakter analizowanego obszaru miasta. Organ odwoławczy podał, że istniejący po przeciwnej stronie ul. [...] budynek na narożnikowej działce nr [...] również posiada elewację o szerokości zbliżonej do szerokości frontu działki. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istniały zatem podstawy do ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej na zasadzie wyjątku określonego w przepisie § 6 ust. 2 rozp. MI 2003, co było poparte treścią wyników z analizy urbanistycznej. 2.9. Jak zwróciło następnie uwagę Kolegium, organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 11,5 m od poziomu terenu do okapu dachu. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że ustalenie ww. parametru na ww. poziomie ma stanowić nawiązanie do pierzejowej zabudowy istniejącej w wzdłuż ul. [...] (działki nr [...] i [...]) oraz ul. [...] (działka nr [...]). W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] ma wysokość okapu na poziomie 11,5 m, podobnie jak zabudowa istniejąca na działce nr [...] posiadająca wysokość okapu na poziomie 11 m. Biorąc pod uwagę fakt, że planowana inwestycja stanowić ma zabudowę wielorodzinną, to tym samym winna nawiązywać do istniejącej już w obszarze analizy zabudowy o takiej właśnie funkcji. Organ odwoławczy podał, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje wzdłuż ulic [...] oraz stanowiącej jej przedłużenie ul. [...]. Zasadnym zatem było ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez nawiązanie do zabudowy już istniejącej posiadającej taką samą funkcję, jak planowany budynek i położonej w ciągu tej samej ulicy. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie wyjątku na podstawie przepisu § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, co zostało odpowiednio uzasadnione w treści wyników z analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że ustalono geometrię dachu w sposób następujący: dach symetryczny (jednakowe długości i kąt nachylenia połaci mających wspólną kalenicę), dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 50° i wysokości kalenicy na poziomie do 16,0 m. Jednocześnie dopuszczono dla części budynku dach płaski z możliwością wykorzystania jako taras. Organ odwoławczy podkreślił, że zasady określania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak pozostałe parametry dla planowanej zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści wyników z analizy urbanistycznej wynikało, iż w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz dwu- i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 50° i wysokości kalenicy na poziomie do 16,0 m. W ocenie organu odwoławczego, parametry geometrii dachu ustalone zostały zatem w sposób zgodny z § 8 rozp. MI 2003. 2.10. Organ odwoławczy uznał zatem zarzuty odwołania za niezasadne, gdyż decyzja organu I instancji nie naruszyła prawa. 3.1. Prokuratura Okręgowa w Szczecinie złożyła skargę do sądu na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3.2. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5, § 6, § 7 oraz § 8 rozp. MI 2003, przez nieprawidłowe ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy; 2) art. 6 i art. 8 K.p.a., przez działanie SKO z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ukierunkowane na negatywne rozpatrzenie odwołania poprzez przedstawienie uzasadnienia lakonicznego, nie popartego żadnymi dowodami, co zwłaszcza nie powinno mieć miejsca w sytuacji wydawania decyzji opartej o pewnego rodzaju luz decyzyjny (tak jak w niniejszej sprawie). 3.3. W uzasadnieniu skargi zarzuty powyższe zostały uszczegółowione. 3.4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organy w sposób wystarczający uzasadniły stanowisko w zakresie odstępstwa od wskaźnika, wynikającego z § 5 ust. 1 rozp. MI 2003, wskazując na treść analizy urbanistycznej oraz nawiązanie do zachowania ładu przestrzennego w postaci zabudowy już istniejącej na obszarze tej analizy. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dowolnie nawiązywał do wartości występujących w obszarze analizowanym, przeciwnie, ustalony wskaźnik zabudowy do 60% powierzchni działki dla kondygnacji użytkowych oraz do 100% powierzchni działki dla kondygnacji garażowo-technicznych, przy zachowaniu przepisów odrębnych w zakresie odległości od granicy działki, poparty został analizą urbanistyczną obszaru analizowanego. Zdaniem tegoż sądu organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość zabudowy terenu w 100% dotyczy jedynie przyziemnej kondygnacji o przeznaczeniu garażowo-technicznym w celu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, natomiast dla kondygnacji użytkowych ustalono omawiany wskaźnik na poziomie nieznacznie większym – 60% od średniej wartości z obszaru analizowanego - 58%. 4.3. W ocenie sądu a quo, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sposób wystarczający uzasadniono stanowisko w zakresie odstępstwa od ustalenia szerokości elewacji frontowej, wynikającej z § 6 ust. 1 rozp. MI 2003 oraz w zakresie odstępstwa od ustalenia wysokości budynku, wynikającej z § 7 ust. 1 rozp. MI 2003. Nadto WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że organ odwoławczy podał, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz dwu- i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 50° i wysokości kalenicy na poziomie do 16 m. Zatem ustalenie geometrii dachu planowanego budynku w postaci dachu symetrycznego (jednakowe długości i kąt nachylenia połaci mających wspólną kalenicę), dwu- lub wielospadowego o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 50° i wysokości kalenicy na poziomie do 16 m, a także dopuszczenie dla części budynku dachu płaskiego z możliwością wykorzystania jako taras, w ocenie tegoż sądu, nie było sprzeczne z § 8 rozp. MI 2003. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935, Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów: 1) art. 151 Ppsa poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5, 6, 7 oraz 8 rozp. MI 2003 przejawiające się w: a) naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez błędne i zupełnie arbitralne ustalenie, że istniejąca zabudowa działek w obszarze analizowanym pozwala na wydanie warunków zabudowy ustalonych w decyzji Burmistrza [...] z 28 grudnia 2022 r. b) odstąpienie przy wydawaniu warunków zabudowy wskazanych w powyżej wskazanej decyzji wzt od średniego współczynnika zabudowy dla działek sąsiadującej i przyjęcie, że takie odstępstwo jest dopuszczalne, podczas gdy tak nie jest, i co istotne nie wynika możliwość i zasadność (takiego odstępstwa) z żadnego dowodu z akt sprawy i jest sprzeczne ze słusznym interesem skarżącej i słusznym interesem społecznym; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 "ust. 1" (powinno być pkt 1 – uwaga Sądu) K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przez SKO, co nie zostało dostrzeżone i prawidłowo ocenione przez sąd I instancji, a co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem w przypadku prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie przez organy administracyjne decyzja organu I instancji powinna była zostać uznana za błędną i w związku z tym uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; 2) § 5 ust 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 2, 3 i 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wartości te określone być powinny jednoznacznie i konkretnie (według średniej wartości dla obszaru analizowanego) i bez marginesu błędu (za wyjątkiem szerokości elewacji frontowej, w której przypadku rozporządzenie dopuszcza tolerancję na poziomie 20%), chyba że odstępstwa od określonych w tych przepisach zasad znajdują uzasadnienie w przeprowadzonej w danej sprawie analizie urbanistycznej, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 3) art. 151 Ppsa poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja naruszała art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu odwoławczego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ukierunkowane na negatywne rozpatrzenie odwołania poprzez przedstawienie uzasadnienia bardzo lakonicznego, niepopartego żadnymi dowodami. 5.3. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5.4. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. 5.5. Skarżąca kasacyjnie rozwijając podstawy kasacyjne wywodzi, że w niniejszej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, co doprowadziło do nieprecyzyjnego, przekraczającego ramy wynikające z rozp. MI 2003, a przy tym nieuzasadnionego należycie, wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, które przyznają inwestorowi zbyt szeroki zakres uprawnień i możliwości inwestycyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. 6.2. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że istota sprawy sprowadza się do oceny kwestii dopuszczalności ustalenia parametrów przyszłej inwestycji w oparciu o podstawę prawną uprawniającą do zastosowania odstępstw (wyjątków) od wartości średnich cech zabudowy występujących w obszarze analizowanym. W tym zakresie skarga kasacyjna kwestionowała ustalone dla inwestycji wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, parametru szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku. Wszystkie te cechy inwestycji określone bowiem zostały w dopuszczalny prawem sposób, stanowiący jednak odstępstwo od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Zwrócić należy uwagę, że § 5 ust. 1 rozp. MI 2003 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei art. 5 § 2 rozp. MI 2003 wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W treści uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 wskazano, że "W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy określono jako max. 60%. Wskaźnik ten nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości w obszarze analizowanym a wyznaczenie go w przyjętej wysokości nie znajduje uzasadnienia w analizie. Zauważyć przy tym należy, że parametry uśrednione w analizie zostały ustalone na poziomie 58%, tak więc to do tego poziomu powinien zostać ustalony wskaźnik zabudowy. Wskazać również należy, że organ obecnie ustalił wskaźnik zabudowy do 100 % powierzchni działki dla kondygnacji garażowo-technicznych, przy zachowaniu przepisów odrębnych w zakresie odległości od granicy działki". Wg skargi kasacyjnej, jako nieuprawnione ocenić należało takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Skarga kasacyjna akcentuje, że dokonanie odstępstwa nie zostało należycie uzasadnione w sporządzonej analizie, a WSA w Szczecinie tego nie dostrzegł. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu uznać należy, że nie jest on trafny. Powołany wyżej przepis § 5 ust. 1 rozp. MI 2003 nakazuje odnosić powierzchnię nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu inwestycji. Wielkość powierzchni terenu inwestycji nie była przez skargę kasacyjną kwestionowana. Oznacza to, że przyjęte przez orzekające organy administracji publicznej i sąd pierwszej instancji wielkości w tym zakresie, uznać należało za miarodajne. Nadto, należy zauważyć, że spośród 19 nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizy, 5 jest zabudowanych w 100%, a kolejne 3 na poziomie od 71 % do 93%. Jak trafnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, w wynikach z analizy urbanistycznej zawarte jest uzasadnienie dla ustalenia omawianego parametru na poziomie 100% ze względu na istniejącą w sąsiedztwie zabudowę wielorodzinną o charakterze pierzejowym, tworzącą zabudowę quasi-kwartałową, nawiązującą do historycznej zabudowy w centrum miasta. Możliwość zabudowy terenu w 100% dotyczy jedynie przyziemnej kondygnacji o przeznaczeniu garażowo-technicznym w celu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, natomiast dla kondygnacji użytkowych ustalono omawiany wskaźnik na poziomie nieznacznie większym od średniej wartości z obszaru analizowanego, tj. na poziomie do 60%. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej taki sposób ustalenia parametru wskaźnika zabudowy mieścił się w granicach przepisu § 5 ust. 2 rozp. MI 2003, gdyż wynikało to zarówno z treści analizy urbanistycznej, jak i nawiązywało do części zabudowy już istniejącej w obszarze analizy urbanistycznej. 6.3. Tak samo ocenić należało zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003. W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna podaje, że szerokość elewacji frontowej wyznaczono od 19 m do szerokości frontu działki, tj. ok. 31 m. Zdaniem skarżącej kasacyjnie "wskaźnik ten określono w sposób niekonkretny, a nadto, jak wynika z analizy, wskaźnik ten nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości w obszarze analizowanym. W analizie wskazano bowiem, że uśredniona szerokość frontu budynków wynosi 19 m. Z kolei ani w analizie ani w wydanych decyzjach nie przedstawiono żadnych argumentów uzasadniających potrzebę wyznaczenia tego wskaźnika w wielkości innej niż średniej. Maksymalna wielkość powinna wynosić więc 23 m". Stwierdzić jednak należy, że trafne było stanowisko sądu a quo akcentujące, że zastosowanie wyjątku z § 6 ust. 2 rozp. MI 2003 stanowić będzie nawiązanie do zachowania ładu przestrzennego w postaci zabudowy już istniejącej na obszarze tej analizy. Trafnie zauważono, że istniejący po przeciwnej stronie ul. [...] budynek położony także na narożnikowej działce nr [...] posiada elewację o szerokości zbliżonej do szerokości frontu działki. Nadto, odstępstwo to wynikało również z faktu samego położenia inwestycji w narożniku między ulicami, jej nietypowego kształtu oraz śródmiejskiego charakteru analizowanego obszaru. 6.4. Z kolei jako uzasadnienie dopuszczenia wyjątku z § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, prawidłowo organ wskazał na nawiązanie do pierzejowej zabudowy istniejącej w wzdłuż ul. [...] (działki nr [...] i [...]) oraz ul. [...] (działka nr [...]). Zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] ma wysokość okapu na poziomie 11,5 m, podobnie jak zabudowa istniejąca na działce nr [...] posiadająca wysokość okapu na poziomie 11 m. Na bazie powyższego słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że zastosowanie ww. wyjątku przyczyni się do zachowania ładu architektonicznego w postaci zabudowy już istniejącej na obszarze tej analizy, zwłaszcza, że planowany budynek jest budynkiem mieszkalnym, tak jak inne budynki położone wzdłuż ww. ulic. Tym samym nie można przyznać racji skarżącej kasacyjnie, która zarzucała, że wskaźnik ten określono w sposób niekonkretny, a nadto, że wyznaczenie go w przyjętych wielkościach nie znajdywało uzasadnienia w analizie. 6.5. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował także określone przez organy administracji warunki planowanej zabudowy w zakresie dotyczącym geometrii dachu, zgodnie z § 8 rozp. MI 2003. Mając bowiem na uwadze, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz dwu- i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci w przedziale od 30° do 50° i wysokości kalenicy na poziomie do 16 m, dopuszczalnym było ustalenie geometrii dachu planowanego budynku uwzględniającego te parametry, a także dopuszczenie dla części budynku dachu płaskiego z możliwością wykorzystania jako taras. 6.6. Charakterystyka urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie, której potwierdzeniem jest treść sporządzonej analizy (określającej cechy i parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na badanym obszarze), dowodzi, że projektowana inwestycja zapewni ład przestrzenny oraz kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że rozp. MI 2003 nakazuje w pierwszej kolejności wyliczyć wskaźniki zabudowy jako wartości średnie ustalone w odniesieniu do całokształtu zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co też zostało uczynione w analizie. 6.7. Reasumując, wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające właśnie z wyników przeprowadzonej analizy. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony już w wyrokach z 1 lipca 2016 r., II OSK 1931/14 (LEX nr 2102192) czy z 7 września 2018 r., II OSK 1419/18 (LEX nr 2738144), że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Jako że w rozpoznawanej sprawie obszar poddany analizie jest różnorodny w zakresie cech zabudowy nie sposób uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego. W związku z powyższym nie był usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 5 ust 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 2, 3 i 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. 6.8. Aprobując stanowisko wyrażone przez sąd pierwszej instancji nie sposób uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 oraz art. 80 K.p.a. (normującymi sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5, 6, 7 oraz 8 rozp. MI 2003, co – zdaniem skarżącej kasacyjnie – doprowadzić miało w konsekwencji do naruszenia art. 138 § 1 "ust. 1" (powinno być pkt 1 – uwaga Sądu) K.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi. Przeprowadzona przez WSA w Szczecinie kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych nie była wadliwa. Sąd pierwszej instancji szczegółowo ocenił i należycie uzasadnił swoje stanowisko aprobujące zasadność i celowość ustalenia określonych (wyżej wskazanych) parametrów spornej inwestycji na zasadzie odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego. Przedstawione przezeń rozważania wskazują, że ocenę tę uznać należało za trafną. 6.9. Nie znajduje wreszcie uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji nie może być uznane za naruszenie zasady praworządności oraz za naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. 7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.