II OSK 2629/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 771/22 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lutego 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1182.2021.KPA-2 w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lutego 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1182.2021.KPA-2 w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 1 lipca 2021 r. Starosta Nowotarski wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ lub organ I instancji) o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zabudowanymi gospodarczymi na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w Z., gmina S.. Postanowieniem z 19 lipca 2021 r. znak: DNT-I.5181.27.2021.PP, Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia ww. zamierzenia inwestycyjnego, powołując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 7 pkt 4, art. 19 pkt 1 pkt 2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710; dalej: u.o.z.) w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: p.b.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: K.p.a.). Organ I instancji ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z zabudowaniami, zlokalizowany na dz. ew. [...], położonej w miejscowości Z., przy ul. [...], jest ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Gminy Szaflary. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa zagroda składa się z budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych: przewiązki i stodoły. Obiekt mieszkalny oparty jest na rzucie prostokąta, niepodpiwniczony. Posiadający kondygnacje nadziemne: parter oraz częściowo użytkowe poddasze, nakryty dachem dwuspadowym. Fundamenty budynku wykonane z kamienia na zaprawie wapiennej, ściany parteru z płazów drewnianych łączonych na zamek z widocznym od zewnątrz zrębem, ściany szczytowe słupowe z poszyciem z desek. Stropy budynku wykonane z belek drewnianych o przekroju prostokątnym. Więźba dachowa drewniana, krokwiowo-jętkowa. Pokrycie dachu - dachówka cementową. Stolarka okienna i drzwiowa pierwotna, skrzynkowa w układzie tzw. "okno polskie'". W ocenie WKZ, przedmiotowe budynki stanowią przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych o sposobie budowania charakterystycznym dla architektury Podhala. Z tego też względu obiekty są cenne dla tego miejsca ich lokalizacji i jednocześnie wzmacniają charakter i dokumentują przebieg historii miejscowości Z.. Są przykładem obiektów budowanych wg. określonych zasad z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, zdobień ale też technik budowlanych, proporcji, kątów nachylenia dachów. O regionalizmie obiektów świadczą min. budownictwo zagrodowe, kształt bryły z charakterystycznym stromym dachem dwuspadowym. Obiekty charakteryzują się rozwiązaniami materiałowymi charakterystycznymi dla regionu Podhala, gdyż w całości wykonany został w konstrukcji drewnianej, z zachowaną oryginalną stolarką okienną drewnianą, skrzynkową. Organ I instancji stwierdził, że budynki podlegają ochronie konserwatorskiej i należy bezwzględnie dążyć do ich zachowania w celu ochrony dziedzictwa kulturowego na terenie Gminy Szaflary. W ocenie organu, pomimo tego, że stan techniczny budynków określony został jako "zły", WKZ uznał, że to brak bieżących remontów ze strony właściciela doprowadził obiekty do takiego stanu technicznego. Organ dodał, że w sytuacji wystąpienia jakiegokolwiek zagrożenia ze strony obiektów, istnieje możliwość przeprowadzenia doraźnego remontu w celu zabezpieczenia ich przed wyeliminowaniem zagrożenia. Obecne na rynku rozwiązania technologiczne pozwalają wzmocnić fundamenty obiektów jak też konstrukcje ścian czy też stropów bez uszczerbku na substancji zabytkowej, co w ocenie WKZ świadczy o tym, że nie istnieje konieczność rozbiórki przedmiotowych budynków. Zdaniem organu, rozbiórka tego budynku miałaby negatywny wpływ na środowisko oraz ochronę kultury i historii Gminy Szaflary, jak również na zasób dziedzictwa w tym architektury drewnianej w miejscowości. Za podjęciem takiej decyzji przemawiają również względy społeczne i cel publiczny, którym jest zachowanie dziedzictwa kulturowego w jak najszerszym aspekcie. Rozbiórka obiektów architektury drewnianej – obecnie szybko zanikającej – w historycznym układzie zabudowy doprowadzi do zaniku zabytkowej tkanki miejscowości i ograniczy możliwości poznawcze przyszłych pokoleń. WKZ wskazał, że przyszłe pokolenia powinny mieć możliwość poznania historycznej zabudowy oraz jej wpływu na środowisko kulturowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie, K. K. (dalej: inwestorka, skarżąca) wskazała, że sporny budynek posiada cechy stylistyczne dla architektury Podhala, jednak w formie zaburzonej i zmienionej. Użytkowanie obiektu w przeszłości było dostosowane do realiów i potrzeb domowników, czego konsekwencją są nakładające się elementy oraz dysharmonie, takie jak: brak symetrii obiektu; ściany z elementów murowanych, czy pokrycie dachu dachówką cementową. Inwestorka dodała, że w Karcie Adresowej Zabytku, wartość historyczna i naukowa budynku została określona jako dostateczna, wartość artystyczna i niematerialna jako mierna, a wartość techniczna i użytkowa bez wartości. Ogólna charakterystyka obiektu została oceniona na przeciętną, a szanse na skuteczną ochronę konserwatorską ze względu na brak użytkowania bardzo małe. Dodano, że zły stan techniczny budynku wynika z braku środków finansowych, a nie celowego działania inwestora. W zażaleniu podkreślono, że choć organ I instancji uznał, że sporny obiekt znajduje się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Gminy Szaflary, to jednak nie został on ujęty w Wykazie Obiektów Wpisanych do Rejestru Zabytków Nieruchomych Województwa Małopolskiego. Oznacza to, że obiekt powinien być ujęty w gminnej ewidencji zabytków gminy Szaflary co przeczy twierdzeniu organu opisanym w uzasadnieniu. Okoliczność tę powinien jednak ustalić organ w toku postępowania, ponieważ inne skutki prawne dotyczą obiektów wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków a inne wpisanych do ewidencji gminnej. Zaskarżonym postanowieniem znak: DOZ-OAiK.650.1182.2021.KPA-2 z 3 lutego 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z 19 lipca 2021 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa zagrodowa przy ul. [...] w miejscowości Z. została umieszczona w gminnej ewidencji zabytków dla Gminy Szaflary, co potwierdza pismo Wójta Gminy Szaflary z 9 grudnia 2021 r. znak: RPPI.4120.11.2021. Następnie wskazano, że omawiane obiekty drewniane: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i łącząca je tzw. przwiązka, powstałe w II ćwierci XX w., stanowią relikty historycznej zabudowy wernakularnej regionu Podhala, dokumentujące dawną kulturę materialną tej części Polski. Zespół posiada rzut, bryłę, proporcje oraz rozwiązania technologiczne charakterystyczne dla przedmiotowego terenu. Analiza akt sprawy, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej obrazującej aktualny stan zachowania tejże nieruchomości, sporządzonej podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 19 lipca 2021 r., prowadzi do wniosku, iż przedmiotową zabudowę zagrodową cechuje wysoki stopień autentyzmu, wyrażający się w zachowanej historycznej bryle, kompozycji elewacji wraz z dekoracją. Do szczególnych elementów budujących charakter architektoniczny kompleksu należy bogato dekorowana, przeszklona weranda przynależna do budynku mieszkalnego, posiadająca starannie zakomponowany układ kwater okiennych oraz elementy snycerskie o formie charakterystycznej dla regionu. Doprecyzowanie datowania omawianej zabudowy może być przedmiotem badań naukowych w przyszłości, w tym badań architektonicznych. W ocenie Ministra, częściowe uszkodzenie konstrukcji dachu oraz ścian obwodowych budynku stanowiącego łącznik – tzw. przewiązki, nie wpływa na ogólną czytelność kompozycji zagrody. Powyższy uszczerbek substancji materialnej zabytku może zostać zrekonstruowany bez naruszenia wartości zabytkowych całokształtu historycznej zabudowy przy ul. [...] w miejscowości Z.. Minister dodał, że ocena wartości historycznej, artystycznej i naukowej omawianej grupy budynków, sformułowana przez dr. hab. Z. M. w treści karty adresowej ww. budynków sporządzonej w sierpniu 2020 r., nie została poparta żadną rzeczową argumentacją i jest sprzeczna z komentarzem tego autora zamieszczonym w rubryce nr 9 karty – Stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji. Dr hab. Z. M. stwierdził w tym miejscu, iż ze względu na wartość zabytkową zagroda ta winna być ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Organ odwoławczy wziął pod uwagę, iż analizowana zabudowa, w szczególności zaś segment stanowiący łącznik, prezentuje nie w pełni zadawalającą kondycję substancji materialnej. Organ ten przeanalizował ocenę stanu technicznego ww. obiektów, zamieszczoną w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Według tego opracowania stan techniczny fundamentów, ścian parteru oraz belek stropów zagrody jest dostateczny. W powyższym dowodzie nie zawarto tezy, iż do wymiany kwalifikuje się przeważająca większość substancji materialnej omawianych nieruchomości, nie przeanalizowano ponadto kwestii możliwości podjęcia konkretnych metod naprawczych i wzmacniających w odniesieniu do materii ww. budynków (np. zastosowania środków biobójczych, wzmocnień konstrukcji). Minister wyjaśnił, że dokonując uzgodnienia w oparciu o powyższy przepis Prawa budowlanego, nie jest zobligowany do analizy względów ekonomicznych, które mogłyby przemawiać za potrzebą rozbiórki danej nieruchomości historycznej. Rolą organu nie jest także sformułowanie orzeczenia o stanie technicznym analizowanego obiektu. Do obowiązków organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie należy wyłącznie ocena możliwości uzgodnienia rozbiórki historycznych obiektów, w kontekście zachowanych wartości zabytkowych tych budynków. Inwestorka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejawiające się w szczególności w: – zaniechaniu ustalenia okoliczności dotyczących ujęcia spornych zabudowań w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: "WEZ") oraz gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ") dla gminy Szaflary, a nadto dotyczących utworzenia GEZ dla gminy Szaflary, co skutkowało błędnym przyjęciem – w oparciu jedynie o twierdzenia Starosty Nowotarskiego, WKZ oraz Wójta Gminy Szaflary jakoby GEZ dla gminy Szaflary została utworzona, a Budynki były w niej ujęte; – zupełnym zignorowaniu podnoszonych przez skarżącą zarzutów w zakresie braku założenia GEZ dla Gminy Szaflary; 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia WKZ, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia tego postanowienia w całości i umorzenia postępowania w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.; 3. art. 39 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że istniały podstawy do zwrócenia się przez Starostę o uzgodnienie planowanej rozbiórki z WKZ oraz do wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy: – wbrew twierdzeniom Starosty oraz WKZ ewentualne ujęcie spornych zabudowań w WEZ nie stanowi podstawy do wystąpienia o uzgodnienie do WKZ, a nadto – z uwagi na brak utworzenia GEZ dla gminy Szaflary przepis ten, jako traktujący o obiektach ujętych w GEZ, nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, w związku z czym brak było podstaw do zajęcia przez organ ochrony zabytków stanowiska w przedmiocie rozbiórki. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia WKZ oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 września 2021 r. oraz odpowiedzi Wójta Gminy Szaflary z dnia 8 października 2021 r. wraz z załącznikiem, a także wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 października 2021 r. oraz odpowiedzi Wójta Gminy Szaflary z dnia 21 października 2021 r. wraz z załącznikami – na okoliczność ustalenia, że GEZ dla Gminy Szaflary – wbrew twierdzeniom Starosty oraz WKZ – nie została do dnia dzisiejszego założona zgodnie z obowiązującymi przepisami, w związku z czym brak było podstaw do wydania postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lutego 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 p.b., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych, w wyniku których zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków przestanie istnieć – ulegnie całkowitej likwidacji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1814/18). Przy dokonywaniu oceny stopnia zachowania lub zagrożenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych reprezentowanych przez określony obiekt bądź obszar objęty ochroną konserwatora zabytków, organy konserwatorskie działają w ramach uznania. Wobec nieograniczonej różnorodności faktycznej obiektów i obszarów posiadających wartości kwalifikujące je jako zabytki, ustawodawca nie mógł bardziej szczegółowo dookreślić kryteriów technicznych, jakościowych lub estetycznych uznania takich obiektów za zasługujące na ochronę konserwatorską (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1733/19). Innymi słowy, ocena czy należy uzgodnić dane zamierzenie, pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie, zwłaszcza, że urzędnicy tych organów posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2342/18). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że kompetencja uzgodnieniowa organu ochrony zabytków przewidziana w art. 39 ust. 3 p.b. aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę dotyczyć ma obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji. Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej (zob. wyroki NSA: z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2744/20, 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18, 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak merytoryczna wypowiedź organu ochrony zabytków w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego w trybie art. 39 ust. 3 p.b. musi zostać poprzedzona niewątpliwym ustaleniem, że zamierzenie to dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, jak również ustaleniem, czy w ogóle istnieje gminna ewidencja zabytków, w której dany obiekt mógłby zostać ujęty. Brak założenia ewidencji zabytków powoduje bowiem, że przepis stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie aktów administracyjnych – nie może mieć zastosowania (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1065/18, publ. tamże). Nie chodzi tu zatem o kontrolę aktu organu gminy w sprawie utworzenia gminnej ewidencji zabytków, ale o istnienie ewidencji jako takiej, względnie o sam fakt ujęcia obiektu w tej ewidencji. W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że GEZ w Gminie Szaflary została skutecznie założona, a co za tym idzie, że obiekt, którego dotyczyć ma rozbiórka jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W realiach kontrolowanego postępowania, organ I instancji działał na podstawie przedłożenia Starosty Nowotarskiego, który w piśmie z 1 lipca 2021 r. wskazał, że obiekt przeznaczony do rozbiórki ujęty jest w GEZ Gminy Szaflary, jak również z dokumentacji dot. rozbiórki i kart adresowych wykonanych 31 stycznia 2020 r. oraz 31 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia z 19 lipca 2021 r., WKZ wskazał, że obiekt ten "jest ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Gminy Szaflary". Wbrew temu, co wskazał organ I instancji, okoliczność ta nie obliguje wojewódzkiego konserwatora zabytków do zajęcia stanowiska w sprawie, albowiem zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b., obowiązek taki istnieje wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W toku postępowania zażaleniowego, pismem z 7 grudnia 2021 r. Minister wystąpił do Wójta Gminy Szaflary z pytaniem, czy zabudowa zagrodowa zlokalizowana w Zaskalu przy ul. [...] – została ujęta w GEZ dla Gminy Szaflary. W odpowiedzi z 9 grudnia 2021 r., Wójt Gminy Szaflary poinformował, że zagroda, budynek mieszkalny oraz budynek gospodarzy zlokalizowane pod tym adresem są ujęte w GEZ Gminy Szaflary. Wójt dodał, że obecnie trwają prace związane z aktualizacją tej ewidencji, a obiekty, których dotyczy sprawa zostały przeznaczone do ewentualnego wyłączenia z GEZ. Stosownie do art. 143 u.o.z., gminna ewidencja zabytków powinna zostać założona w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli do 17 listopada 2006 r. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z., wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Do 5 czerwca 2010 r. dotyczyło to wyłącznie takich zabytków, które jednocześnie były objęte wojewódzką ewidencją zabytków. Obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474; dalej: nowelizacja u.o.z.), tj. od 5 czerwca 2010 r. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 u.o.z.). W ocenie Sądu, z uwagi na sygnalizowane przez inwestorkę w toku postępowania administracyjnego wątpliwości, powtórzone i rozszerzone w skardze, organ odwoławczy powinien był w sposób wyczerpujący i wszechstronny zweryfikować, czy w Gminie Szaflary doszło do założenia GEZ. W związku z tym w ocenie Sądu, Minister powinien doprowadzić do weryfikacji twierdzeń skarżącej, uzasadnionych treścią informacji publicznej udzielonej przez Wójta Gminy Szaflary. Zgodnie bowiem z art. 7 nowelizacji u.o.z., w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W myśl art. 6 ust. 2 tej nowelizacji, w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Ponadto w art. 8 ust. 3 nowelizacji u.o.z. przewidziano, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 p.b., wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Jednak ochrona przewidziana w art. 8 ust. 3 nowelizacji u.o.z. nie trwa w nieskończoność, albowiem skoro ochrona ta obowiązywała do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7, to w sytuacji braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej ochrona konserwatorska wygasa (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 25/17). Zatem, założenie GEZ powinno wynikać z następującej sekwencji zdarzeń: 1) przekazanie wykazu zabytków gminom przez WKZ w terminie 6 miesięcy od wejścia w życie nowelizacji u.o.z., 2) w terminie 2 lat od przekazania tego wykazu, organy wykonawcze gmin zobowiązani zostali do założenia GEZ. W świetle informacji podanych przy skardze, a pochodzących od Wójta Gminy Szaflary, niezbędne jest zatem zweryfikowanie przez Ministra, czy sporny obiekt rzeczywiście został ujęty w GEZ. Organ odwoławczy musi zatem zapewnić, aby przed merytorycznym uzgodnieniem lub odmową uzgodnienia spornego zamierzenia budowlanego, uzyskać dokumentację dotyczącą założenia GEZ w Gminie Szaflary, obejmująca w szczególności przekazanie wykazu zabytków tej Gminie przez WKZ w terminie 6 miesięcy od wejścia w życie nowelizacji u.o.z., jak również dokumentację Gminy w sprawie założenia GEZ. Na tej podstawie organ ustali, czy w Gminie Szaflary istnieje GEZ oraz czy ujęto w niej budynki na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w Z., gmina Szaflary. Postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia było bowiem niewystarczające do jednoznacznego ustalenia tej zasadniczej dla wyniku sprawy okoliczności, a zatem merytoryczna wypowiedź organu w przedmiocie uzgodnienia musi być uznana za przedwczesną. W związku z tym Sąd stwierdził, że Minister wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie postępowania, Sąd nie mógł jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w Gminie Szaflary utworzono GEZ, albowiem ustalenia te musi poprzedzić wyczerpujące zebranie niezbędnego materiału dowodowego, do czego jest zobowiązany organ administracji rozpoznający sprawę. Rolą Sądu nie jest samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ w zaskarżonym akcie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uznania w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z dowodami, a także, że organ odwoławczy nie zbadał w sposób wystraczający czy w Gminie Szaflary doszło do założenia gminnej ewidencji zabytków (dalej jako: "GEZ"), kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji, podczas gdy z przepisów nie wynika brak wskazanej możliwości a organy działały w sposób prawidłowy i nie dopuściły się naruszenia prawa a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ administracji, polegającej na przyjęciu, że w toku kontrolowanego postępowania nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że GEZ w Gminie Szaflary została skutecznie założona, a co za tym idzie, że obiekt, którego dotyczy rozbiórka jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy w toku kontrolowanego postępowania ustalono okoliczności istotne dla sprawy a także dokonano analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu do postanowienia są niewystarczające, podczas gdy organ szczegółowo odniósł się do wyżej wspomnianych kwestii w uzasadnieniu do postanowienia i wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia było niewystarczające do jednoznacznego ustalenia zasadniczej dla wyniku sprawy okoliczności, a merytoryczna wypowiedź organu w przedmiocie uzgodnienia musi być uznana za przedwczesną, podczas gdy postępowanie wyjaśniające uznać należy za kompletne a merytoryczną wypowiedź organu za dokonaną w właściwym terminie, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że Minister wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku na czym polegał istotny wpływ na wynik sprawy a także nie wyjaśnił szczegółowo naruszeń wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd; 7. art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez uznanie, że kompetencja uzgodnieniową organu ochrony zabytków przewidziana w art. 39 ust.3 ustawy prawo budowlane realizuje się wyłącznie wtedy, gdy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę dotyczyć ma obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy omawiany przepis nie statuuje wymogu wyłączności gdyż z samej treści ww. przepisu nie można wywieść takiej wykładni; 8. § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26.05.2011 r. (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 56) w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej ewidencji zabytków, wojewódzkich ewidencji zabytków, gminnych ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nie dostrzeżenie, że zgodnie z wspomnianym §18 wyżej wymienionego Rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku, co należy interpretować w ten sposób, że w/w przepis nie statuuje wymogu, by czynność umieszczenia danego zabytku nieruchomego w ewidencji została dokonana w drodze odrębnego aktu wydanego przez organ tj. decyzji czy zarządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorka K. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 20224 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ma usprawiedliwione podstawy. Za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że nie zostało wyjaśnione, czy w gminie Szaflary została założona skutecznie Gminna Ewidencja Zabytków a w konsekwencji czy obiekt, którego dotyczyć ma pozwolenie na rozbiórkę jest ujęty w tej ewidencji. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta Gminy Szaflary z 9 grudnia 2021 r., znak RPPI.120.11.2021 skierowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z którego wynika, że obiekty położone przy ul. [...] w miejscowości Z., to jest zagroda, budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy są ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Szaflary. Pismo to jest dowodem tego, że w gminie Szaflary została założona gminna ewidencja zabytków oraz że wpisane są do niej obiekty, których dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do kwestionowania wiarygodności zawartych w ww. piśmie informacji. W aktach administracyjnych znajdują się też karty adresowe zabytków, z których wynika, że obiekty, których dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę znajdują się w gminnej ewidencji zabytków. Informacja o wpisie do Gminnej Ewidencji Zabytków znajduje potwierdzenie także w twierdzeniach formułowanych przez inwestorkę. W punkcie 10 projektu robót rozbiórkowych zawarte zostało stwierdzenie, że wskazany do rozbiórki budynek jest w projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szaflary przeznaczony do wykreślenia z Gminnej Ewidencji Zabytków. Odnośnie do zawartej w piśmie Wójta Gminy Szaflary z 8 października 2021 r. (k – 26 akt sądowych) informacji, że Gmina Szaflary nie posiada aktu normatywnego zakładającego gminną ewidencję zabytków stwierdzić należy, że informacja ta nie jest dowodem tego, że taka ewidencja nie została w tej gminie założona. Założenie gminnej ewidencji zabytków nie wymaga wydania przez władze gminy jakiegokolwiek aktu prawnego. Dla powstania takiej ewidencji wystarczające jest faktyczne rozpoczęcie jej prowadzenia. Z dalszej części tego pisma wynika, że przygotowany został zaktualizowany wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków i przekazany do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Nowym Targu 18 stycznia 2007 r. W piśmie z dnia 21 października 2021 r. (k – 33 akt sądowych) znajduje się informacja, że podstawą gminnej ewidencji zabytków były skany kart adresowych obiektów figurujących w ewidencji konserwatorskiej przekazane w dniu 14 listopada 2006 r. w formie elektronicznej. Z załączonego przez inwestorkę do skargi wniesionej do WSA dokumentu o nazwie Weryfikacja "Gminnej Ewidencji Zabytków" Gminy Szaflary Zestawienie zbiorcze wynika, że ujęte są w tym dokumencie Zagroda, Dom mieszkalny i Budynek gospodarczy położone w miejscowości Z., przy ul. [...]. Podsumowując, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w Gminie Szaflary nie została Założona Gminna Ewidencja Zabytków, w której ujęte są obiekty objęte wnioskiem inwestorki o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Nie doszło tym samym do naruszenia przez organy administracji art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji można wnosić, że Sąd ten uważa, że jeśli Gminna Ewidencja Zabytków nie została założona w ciągu 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków, to przestaje obowiązywać ochrona obiektów zawartych w tym wykazie oparta na art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawę o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do ww. poglądu przede wszystkim stwierdzić należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy informacji wynika, iż wykaz obiektów, które winny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków zostały przekazane Gminie Szaflary 14 listopada 2006 r. zaś zaktualizowany wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków i przekazany do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Nowym Targu 18 stycznia 2007 r., oznacza to, że Gminna Ewidencja Zabytków została założona niecałe trzy miesiące od otrzymania wykazu. Nie można też zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że jeśli gminna ewidencja zabytków nie zostanie założona w ciągu 2 lat od przekazania wykazu zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, to ustaje wymóg uzgodnienia wynikający z art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75 poz. 474) wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Z kolei z art. 7 ww. ustawy wynika, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nadto z art. 6 ust. 2 ww. ustawy wynika, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Okoliczność, że w ciągu dwóch lat od przekazania wójtowi przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków gminna ewidencja zabytków nie została założona nie oznacza, że obowiązek uzgodnienia projektu inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków przestaje istnieć. Wskazany w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. jest terminem instrukcyjnym nie zaś terminem zawitym. Termin zawity, to termin, którego naruszenie powoduje wygaśnięcie prawa do dokonania czynności, która w tym terminie powinna być dokonana. W art. w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. nie zawarto żadnej sankcji za niedochowanie wskazanego w tym przepisie terminu. Niezałożenie gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków nie powoduje dalszej niemożności założenia tej ewidencji jak również nie powoduje utraty mocy sporządzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju skutki można wyprowadzić z wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej przepisów prawa regulujących kwestie związane z ochroną zabytków. Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki faktyczne i prawne do uzgodnienia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uczynić to z uwzględnieniem, że Gminna Ewidencja Zabytków w Gminie Szaflary została założona. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.