II OSK 2627/17

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 43/17 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2017r. sygn. akt II SA/Kr 43/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. Ć. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku usługowego (o funkcji biurowo-hotelowo-usługowej) z częścią mieszkalną wielorodzinną, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] K. wraz z wjazdem (z ulicy W.), przebudową i rozbudową drogi dojazdowej na działkach nr [...] obr. j. w. przy ul. W. w K.". Po rozpatrzeniu odwołania S. K. od w/w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zwrócił uwagę, że sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez organ II instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazując na konieczność jednoznacznego uzasadnienia przyjętego sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy oraz konkretnego ustalenia poszczególnych parametrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu, formułując zastrzeżenia co do sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz obliczeń dokonanych na potrzebę ustalenia średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.ponownie uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. celem usunięcia wątpliwości, czy ul. W. w dalszym ciągu pozostaje drogą dojazdową wewnętrzną oraz czy rzeczywiście teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. J. Odnosząc się do meritum sprawy, organ wskazał, że sposób przeprowadzenia ponownej analizy urbanistyczno - architektonicznej nie budzi zastrzeżeń. Wyznaczone granice obszaru analizowanego odpowiadają minimum ustawowemu określonemu w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588), tj. trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem znajdującego się na przy ul. W. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - dalej u.p.z.p. W analizie architektonicznej terenu szczegółowo opisano sposób zagospodarowania terenu i występujące w obszarze analizowanym parametry. Uwzględniono wskazówki i wytyczne, jakie zgłaszało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w poprzednich decyzjach. W obecnie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji usunął wątpliwości odnośnie tego, czy działki nr [...] mogą korzystać ze statusu działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do działek objętych terenem inwestycji wskazano, że posiadają one pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. J.) przez drogę serwisową oraz przez ul. W., która jest drogą wewnętrzną. Prawidłowo przyjęto za front działki część przyległą do drogi wewnętrznej - działka nr [...] (ul. W.). Przyjmując, że front działek objętych inwestycją przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę ma 60m, a jego trzykrotność 180m, stąd należało poszerzyć granice obszaru analizowanego w stosunku do minimum 50m wynikającego z rozporządzenia. Wnioski z analizy potwierdzają słuszność zastosowania wyjątkowej regulacji dotyczącej linii zabudowy, bowiem przyjęta w decyzji odległość od drogi - ul. W. nawiązuje do pozostałości dawnej zabudowy przy tej ulicy. Ustalenie szerokości elewacji frontowej, jak również jej wysokości nastąpiło w oparciu o odstępstwo od zasadniczego sposobu wyznaczenia tego parametru, w nawiązaniu do istniejących budynków okolicznych o zbliżonej formie i funkcji. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania terenu, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. W analizie zostały przedstawione w sposób prawidłowy średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, a następnie dążąc do zharmonizowania inwestycji z zastaną zabudową niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu, co nie narusza przepisów u.p.z.p. ani tego rozporządzenia, w którym dopuszczono taką formę określenia parametrów. W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał, że ustalenie linii zabudowy wynika ze specyfiki zastanego ładu przestrzennego i swobodnego układu zabudowy. Dostęp do drogi publicznej zapewnia ul. J. przez drogę serwisową oraz przez ulicę W., stanowiącą drogę wewnętrzną dojazdową, co zostało poświadczone w opinii ZIKiT, zarządcy drogi ul. J. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł S. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów planowanej zabudowy oraz zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, co skutkowało błędną analizą urbanistyczno - architektoniczną w zakresie ustalenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz wadliwym wyznaczeniu linii nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego, 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji wskazane w ppkt.1 powyżej oraz w pkt. II, skarga powinna zostać uwzględniona. Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji w następstwie zaakceptowania błędnych ustaleń dokonanych organy, dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe ustalenie frontu działki, a w konsekwencji wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie na przedmiotowym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy, 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zw. z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu nowej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką [...] oraz oznaczeniu jej jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy linia nowej zabudowy określona zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia winna być określana jako obowiązująca bez możliwości dokonywania na niej jakichkolwiek odstępstw oraz z pominięciem okoliczności, że wyznaczona nowa linia zabudowy została wyznaczona w oparciu o linię nieistniejącej zabudowy jednorodzinnej czy drobnych budynków gospodarczych, które są znacznie niższe od planowanej inwestycji, 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej granicy elewacji frontonowej może być dokonane z pominięciem budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w sprzeczności z ustaleniami służącymi za podstawę wyznaczenia linii nowej zabudowy nieruchomości, podczas gdy wyznaczenie wysokości górnej granicy elewacji frontowej ustalone na zasadzie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia, które stanowi wyjątek od reguł określania warunków dla nowej zabudowy, musi być w sposób szczególny uzasadnione, 5. art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej, m.in. w oparciu o szerokość elewacji budynku na działce [...], która to działka znajduje się po drugiej stronie torów kolejowych niż teren inwestycji, a te okoliczności (lokalizacja m.in. działki [...] po drugiej stronie torów) przesądziły o pominięciu działek tam położonych przy ustaleniu górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż organ wskazywał, że lokalizacja ta minimalnie oddziałuje przestrzennie na teren inwestycji, co z kolei nie stanowiło już przeszkody dla organu do wzięcia pod uwagę działki znajdującej się po drugiej stronie torów kolejowych dla określenia szerokości elewacji frontowej i dokonanie jej obliczenia poprzez obliczenie średniej szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym w sposób nie pozwalający na weryfikację tych obliczeń, oraz poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia bez ustalenia wartości przyjętego na zasadzie odstępstwa wskaźnika, w sytuacji, gdy wyznaczona szerokość elewacji frontowej rażąco odbiega od obliczonej średniej, a także w sytuacji, gdy do porównania wykorzystano wymiary budynków położonych w innej płaszczyźnie w stosunku do drogi publicznej, co stanowi naruszenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 w/w ustawy, 6. art. 61 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy w zw. z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. C., w sytuacji, gdy planowana inwestycja posiada co najwyżej dostęp do innej drogi publicznej niż ustalona w analizie (ul. S.) oraz przy jednoczesnym wadliwym ustaleniu przez organ, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. W., podczas gdy - po pierwsze - ul. W. stanowi drogę wyłącznie w części pomiędzy ul. R. a torami kolejowymi (działka [...]), a w części pomiędzy torami kolejowymi a ul. S. ul. W.(działka [...]) nie stanowi drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ponieważ nie jest w ogóle drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy (budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym), a także - po drugie - mimo, że z akt postępowania nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że teren objęty planowaną inwestycją ma prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji z drogą publiczną. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie okazał się zasadny. Wbrew argumentacji skarżącego, w niniejszej sprawie nie doszło do wadliwych ustaleń stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej sprawie zasadnie organy administracji publicznej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy uczyniły wyniki ponownie przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej, która stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja w tym przedmiocie. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, że zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Wnioski analizy, jej rzetelność i zgodność z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego i mogły stanowić podstawę ustalenia parametrów urbanistycznych przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno sposób zgromadzenia materiału dowodowego, jak i jego ocena przez organy architektoniczno - budowlane odpowiadają ustawowym kryteriom i były podstawą prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organy w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji wyjaśniły, dlaczego w wydanych rozstrzygnięciach przyjęły określone wskaźniki urbanistyczne, w tym na zasadzie wyjątku od zasady, co znajdowało uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej oraz wskazały, dlaczego określono je w takiej, a nie innej wielkości. Podstawy faktyczne dla przyjęcia określonych w decyzji parametrów urbanistycznych zostały uzupełnione w toku ponownie prowadzonego postępowania, zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Rozszerzono analizę urbanistyczną o jednoznaczne uzasadnienie przyjętego sposobu wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz skomunikowania inwestycji z drogą publiczną. Rozstrzygnięcia organów znajdują podstawy w zebranym materiale dowodowym i odpowiadają prawu. Jednocześnie podkreślić należy, że skarżący uzasadnienia w/w zarzutów naruszenia prawa procesowego nieprawidłowo upatruje w wadliwości ustalenia parametrów urbanistycznych określonych na podstawie powołanego rozporządzenia. Takie naruszenie może zostać prawidłowo powołane wyłącznie w ramach zarzutów naruszeń prawa materialnego, czego skarżący w niniejszej sprawie dokonał w dalszej części skargi kasacyjnej. Bezzasadne jest zatem odnoszenie się do tak określonych naruszeń w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wyznaczenie granic obszaru analizowanego odpowiada prawu. Obszar analizowany, na którym przeprowadzona zostaje analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z treścią § 3 ust 1 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego określa ust. 2 tego przepisu, jako odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejsza niż 50 metrów. Wymaga podkreślenia, że przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, jeżeli miałoby to doprowadzić do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. jako naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Pociąga to za sobą wniosek, że obowiązkiem organu jest określenie obszaru analizowanego nie w sposób automatyczny, lecz przy uwzględnieniu specyfiki terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W szczególności pojęcie istotne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, tj. pojęcie działki sąsiedniej użyte w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. O rozciągnięciu obszaru analizowanego mogą decydować czynniki związane z ukształtowanym w sąsiedztwie ładem przestrzennym, tak jak stało się to w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że odstępstwo od zasady wyznaczania obszaru analizowanego określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga starannego uzasadnienia, jednak wymóg ten został zachowany w niniejszej sprawie. Organ uzasadnił, że przyczyną powiększenia obszaru analizowanego był fakt, że front działek objętych inwestycją przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę ma 60 m., a jego trzykrotność wynosi 180 m. Sposób wyznaczenia frontu działki nie budzi wątpliwości w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejścia na działkę. Prawidłowo zatem przyjęto promień wyznaczający obszar analizowany przyjmując za front działki część przyległą do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zarówno wniosek o wydanie warunków zabudowy, jak i wyniki analizy urbanistycznej potwierdzają, że główną drogą dojazdową do nieruchomości objętych inwestycją jest droga wewnętrzna - ul. W. (działka [...]), a zatem to działki budowlane przyległe do niej stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia frontu działki. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, ocenie w ramach analizy urbanistycznej, została poddana zabudowa w obszarze analizowanym na działkach nr [...] w zakresie występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wprost wynika z treści analizy. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia nie okazał się zasadny. Podstawowy sposób ustalenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem określa § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy czym jednocześnie kolejne ustępy tego przepisu dopuszczają możliwość alternatywnego jej określenia w warunkach określonych w ich treści. W szczególności ust. 4 tego przepisu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej. Powyższy warunek został spełniony w niniejszej sprawie. Analiza ta wskazuje, że charakterystyczną cechą zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym jest swobodny układ zabudowy. Skoro na działkach nr [...] znajdują się pozostałości dawnych budynków, które wyznaczały linię zabudowy przy ul. W., to linia ta powinna zostać utrzymana. Zastosowanie wyjątkowej regulacji dotyczącej linii zabudowy znajduje uzasadnienie w braku jednolicie ukształtowanej linii zabudowy na terenie analizowanym oraz występowaniu zabudowy rozproszonej. Punktem odniesienia dla ustalenia linii zabudowy stały się istniejące fragmenty budynków przy ul. W., których funkcja mogła zostać uznana za nawiązującą do funkcji obiektów objętych inwestycją, ale również, co pomija uzasadnienie skargi kasacyjnej, układ działek w pobliżu ul. C. i ul. C. Jednocześnie skarżący nie ma racji, że organ powinien wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy, zaś określenie jej jako nieprzekraczalnej należało uznać za naruszenie przepisów rozporządzenia. Należy podkreślić, że pojęcie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno obowiązujące linie zabudowy, jak i nieprzekraczalne linie zabudowy. Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy rozproszonej), czy też obowiązująca linia zabudowy, będzie wynikać z analizy urbanistyczno - architektonicznej. W przypadku zabudowy rozproszonej, z jaką mamy do czynienia na analizowanym terenie, niedopuszczalne jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi odebrana byłaby możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji inwestycji (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1344/11). Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia nie okazał się zasadny. Podstawowym sposobem określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym odstępstwo pod tej reguły wprowadza ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej. Organy architektoniczno - budowlane zasadnie uznały, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Określenie parametrów zabudowy nie może opierać się wyłącznie na wyliczeniach matematycznych, ale zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, powinno znajdować oparcie w stanie faktycznym (układzie urbanistycznym sąsiednich nieruchomości). Uzasadnieniem dla odstąpienia od średniego wskaźnika wysokości może być określenie parametrów wysokościowych w odniesieniu do zabudowań mających istotny wpływ na objęty wnioskiem teren inwestycji ( w tej sprawie zabudowa położona w rejonie ul. C.), z pominięciem zabudowy powoływanej przez skarżącego, w minimalnym zakresie oddziałującej na teren inwestycji. Taka sytuacja uprawniała w niniejszej sprawie organ architektoniczno - budowlany do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż wyznaczenie wysokości w oparciu o średnią z obszaru analizowanego stanowiłoby wartość przypadkową, oderwaną od potrzeby wkomponowania planowanej zabudowy w otoczenie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w odniesieniu do budynków położonych w tej samej części obszaru analizowanego i o zbliżonej funkcji (budynki wielorodzinne i usługowe), wyznaczając dopuszczalny poziom ukształtowania tego parametru w granicach nawiązujących do wskaźnika przyjętego dla tej zabudowy. Uwzględniono tym samym akcentowaną w wynikach analizy konieczność projektowania planowanej zabudowy zgodnie z współczesną formą architektoniczną i tendencją lokalizowania na tym terenie wyższej zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Wbrew stanowisku zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, wyniki analizy w tym zakresie precyzują numery działek, na których znajdująca się zabudowa wielorodzinna i usługowa została uwzględniona przy ustalaniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia również nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Ustalając ten parametr urbanistyczny organ odstąpił od reguły podstawowej i w oparciu o § 6 ust. 2 wyznaczył szerokość elewacji frontowej na podstawie wyników analizy urbanistycznej. Zasadnie wskazano przy tym, że działanie to podyktowane jest zróżnicowanym poziomem szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym i jego zależności od funkcji i formy zabudowy od ok. 10 aż do 92 m. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, która zarzuca uwzględnienie przy określaniu parametru znajdującej się po drugiej stronie torów kolejowych działki [...], z analizy precyzyjnie wynika, iż szerokość elewacji frontowej określono w nawiązaniu do parametrów okolicznych budynków o zbliżonej formie i funkcji : mieszkalnej (dz. [...] ) oraz usługowej ([...]). Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą wyniki analizy nie wskazują, którym budynkom przypisano szerokości elewacji frontowych uznane za relewantne dla określenia omawianego wskaźnika, bowiem w treści analizy podano numery działek, na których występuje zabudowa, w odniesieniu do której analizowano omawiany parametr. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 2 oraz 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie okazał się zasadny. Status ul. W. jako drogi wewnętrznej zapewniającej komunikację inwestycji z drogą publiczną - ul. J. wynika nie tylko z ustaleń organu architektoniczno - budowlanego, ale znajduje potwierdzenie w pismach Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 listopada 2011 r. i z dnia 1 czerwca 2016 r. oraz dołączonego do akt sprawy pisma tego organu z dnia 20 kwietnia 2015 r. Twierdzenia skarżącego, jakoby z akt sprawy nie wynikało, że teren objęty inwestycją ma prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji z drogą publiczną, zaś ul. W. nie stanowi drogi wewnętrznej, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.