II OSK 2624/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 554/21 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2021 r. znak DOA.7110.385.2020.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/21, oddalił skargę K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2021 r., znak: DOA.7110.385.2020.MMS, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego (Wojewoda) z dnia 30 września 2020 r., znak: IR-IV.7840.47.2020.10, wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1, art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., nr 534.2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego - w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działek nr ew. [...] i [...] (obręb [...]) w miejscowości [...], gm. [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył K.P. zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa choć naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, tak więc przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został niewłaściwie zastosowany; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (przez niezastosowanie) i art. 151 p.p.s.a. (poprzez niewłaściwe zastosowanie) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego szczegółowo wskazanych powyżej, w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (przez niezastosowanie) i art. 151 p.p.s.a. (poprzez niewłaściwe zastosowanie) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., tj. wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych na gruncie prawa cywilnego w postaci ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, tj. hipoteki umownej na rzecz banku kredytującego budowę magazynu, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi, - art. 6 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nastąpiło w oparciu o wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu wydany na błędnej podstawie prawnej, tj. przepisie art. 76 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który to przepis nie powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z załączonych dokumentów na następujące okoliczności: - ustanowienia hipoteki umownej na nieruchomościach stanowiących działki [...] i [...], na których pobudowany został magazyn, - uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 18 sierpnia 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 listopada 2016 r., znak: GP.6730.130.2016, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego na terenie położonym w [...] gm. [...] działka nr [...] i [...] obręb [...] i umorzenia postępowania; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji GINB z dnia 21 stycznia 2021 r. oraz decyzji Wojewody z dnia 30 września 2020 r. i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje, a w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Na wstępie zauważenia wymaga, że ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), to jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 461/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty z punktów 1 i 2a) środka zaskarżenia zostały wadliwie skonstruowane. Po pierwsze, nie jest właściwe łączenie w zarzucie kasacyjnym wzajemnie wykluczających się przepisów "wynikowych", określających kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Po drugie, skarżący kasacyjnie niezasadnie upatruje naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. Powyższe uwagi odnoszą się także do redakcji zarzutu z punktu 2b) skargi kasacyjnej. Po trzecie, formułując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, iż przepis ten ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. W niniejszej sprawie GINB uznał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., zwana dalej: "ustawą środowiskową") oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Sąd Wojewódzki podzielił tę ocenę. Chcą ją skutecznie podważyć autor skargi kasacyjnej powinien powiązać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. właśnie z tymi przepisami, oczywiście także z art. 151 p.p.s.a. Złożony środek zaskarżenia ukierunkowany jest wyłącznie na próbę wykazania, że stwierdzone naruszenie nie miało charakteru rażącego. Przy czym argumentacja w tym zakresie ma charakter ogólny, bez odwołania się do konkretnych przepisów, czy dokumentów. Skarżący kasacyjnie jedynie podnosi, że kwalifikując oba magazyny jako jeden zakład (czyli zgodnie ze stanowiskiem WSA) mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a w stosunku to tego rodzaju przedsięwzięć ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się fakultatywnie a nie obligatoryjnie. Budowa obu magazynów nie jest zatem przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Magazyny nie stanowią zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi czy dla środowiska. Obiekty te są nowoczesne i w pełni bezpieczne dla ludzi i środowiska naturalnego. Ich istnienie służy nie tylko skarżącemu ale także lokalnej społeczności, która znalazła w nich zatrudnienie. Wzniesienie drugiego magazynu nie sposób zatem kwalifikować jako przypadku ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się nie tylko dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lecz także dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, inna może być jedynie ścieżka zmierzająca do jej uzyskania (art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 63 ust. 1, art. 82, art. 84 ustawy środowiskowej). Nie zawsze konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kwestia ta leży jednakże w gestii organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumentacja skarżącego kasacyjnie nie zasługiwała zatem na aprobatę. Wnoszący skargę kasacyjną także nie dostrzega, wskazując, że przedmiotowy magazyn został pobudowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, że w dacie podejmowania przez GINB zaskarżonego rozstrzygnięcia (21 stycznia 2021 r.) nie było w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r., znak: SKO-4220A/25/20, utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia 5 listopada 2020 r., znak: SKO-4220A/98/20, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 listopada 2016 r., znak: GP.6730.130.2016, ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność ta stała się także podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Złożona skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji w tym zakresie. Został jedynie złożony wniosek dowodowy, w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 1 września 2021 r., znak: SKO-4220A/25/20, mocą której organ uchylił własną decyzję z dnia 18 sierpnia 2020 r. i umorzył postępowanie z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 listopada 2016 r. jako wszczęte przez osobę nie będącą stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego wniosku, z uwagi na brak stosownych zarzutów podważających stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, a przywołane powyżej. Miał także na względzie, że ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 1 września 2021 r. została uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 924/21 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1049/22). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu z punktu 2b) środka zaskarżenia. Nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa). Słusznie zauważył Sąd I instancji, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z urzędu, a pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2020 r., stanowiło jedynie informację skierowaną do organu wojewódzkiego, który następnie pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r., zawiadomił strony, w tym skarżącego, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. Wojewoda uprawniony był do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu, co znalazło aprobatę GINB, a także Sądu Wojewódzkiego. Skarżący kasacyjnie nie może przenosić na obecne postępowanie argumentacji z postępowania nieważnościowego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że nie można zarzucić GINB naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zawarcie przez skarżącego umowy kredytu z bankiem, w celu sfinansowania inwestycji, a także ustanowienie na rzecz banku hipoteki umownej, nie stanowią o zaistnieniu nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie nie należy wiązać z aspektem jak wywiązanie się z zawartej umowy kredytowej, czy też z sytuacjami, o których mowa w art. 91-93 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204). Tym bardziej, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie skutkuje automatycznie nakazem rozbiórki obiektu. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zbędne było przy tym dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z umowy o korporacyjny kredyt złotowy oraz wydruków z ksiąg wieczystych, albowiem potwierdzały jedynie okoliczności, które nie były kwestionowane, a które podnoszone były tak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do WSA. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.