II OSK 2624/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 411/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz J. W. kwotę 294 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.

II OSK 2624 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu wniosku J. W. i E. H. o wydanie nakazu zaprzestania użytkowania budynku inwentarskiego (wielostanowiskowej, bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych, o obsadzie 200 DJP), zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w I. odmówił wydania takiego nakazu. Zdaniem organu przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany zgodnie z ostateczną decyzją Starosty Hajnowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Również w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym w sprawie nie ma podstaw prawnych do nakazu zaprzestania użytkowania powyższego obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. i W. K. od powyższej decyzji, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego J. W. i W. K. nie mają statusu stron postępowania dotyczącego budynku inwentarskiego. Organ odwoławczy powołał się na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r. i stwierdził, że nieruchomość J. W. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki własnej inwestora. Skargę na powyższą decyzję złożyły J. W. i W. K., wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 170 P.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 oraz z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę W. K.. Rozpoznając skargę J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał ją za niezasadną. Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy jak twierdzi skarżąca posiada ona przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, czy też jak twierdzi organ odwoławczy przymiotu takiego nie posiada. W ocenie Sądu stanowisko organu jest słuszne. W tym zakresie, wskazując na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd zaznaczył, że z uwagi na jego treść wyłączenia doznaje art. 28 K.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego odnośnie ograniczenia stron postępowania tylko do inwestora ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sprawa dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Niniejsza sprawa dotyczy zaś zakazu użytkowania, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o statut strony w takim postępowaniu, to właściciele działek sąsiednich nie mają takiego uprawnienia, bowiem tylko właściciel lub zarządca budynku zgodnie z art. 61 ustawy mają obowiązek utrzymania go w należytym stanie. Jeżeli nawet, osoba trzecia złoży zawiadomienie o złym stanie technicznym budynku, to organ budowlany może wszcząć postępowanie z urzędu. Jeśli natomiast, dany obiekt jest użytkowany nielegalnie, to osoba trzecia składająca wniosek o wydanie zakazu jego użytkowania musi uzasadnić swój status strony w oparciu o treść art. 28 K.p.a. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie mogła być stroną postępowania w świetle art. 66 Prawa budowlanego ani w świetle art. 28 K.p.a. w aspekcie nielegalnego użytkowania budynku przez A. H.. Żądając zakazu użytkowania budynku inwentarskiego, skarżąca nie wykazała żadnego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, zmierzający cały czas (tak jak w dotychczasowych licznych postępowaniach) do likwidacji budynku inwentarskiego, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Organ odwoławczy prawidłowo, zatem umorzył postępowanie odwoławcze uważając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zakazu użytkowania obiektu. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1999 r. sygn. akt OPS 16/98. Sąd zaznaczył, że nawet gdyby skarżąca (lub jakakolwiek inna osoba) uzyskała status strony postępowania, to postępowanie również podlegałoby umorzeniu wskutek jego bezprzedmiotowości, ponieważ przesłanki art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczyły stanu faktycznego niniejszej sprawy. Budynek inwentarski jest użytkowany legalnie to jest zgodnie z ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a wybudowany został na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Za bezzasadny uznał jednocześnie Sąd zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a polegający na niezastosowaniu się przez organy do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 i z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08. W pierwszym z ww. wyroków Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał J. W. za stronę postępowania, a wskazał jedynie na brak analizy oddziaływania na środowisko spornej inwestycji. Subiektywne przekonanie o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku nakazał traktować wnioskodawców za strony wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A. H. jest nieuprawnione. Również w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela argumentów J. W. co do tego, że kwestia jej legitymacji prawnej została ostatecznie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. Sam fakt, że skarżącej przyznano przymiot strony w innym postępowaniu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi jest zobowiązany do ustalenia stron postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu co do tego, że nieruchomość J. W. nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w konsekwencji czego skarżąca nie posiada przymiotu strony. Zatem prawidłowo w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w wyniku nieuchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na jej zasadnicze wadliwości, wydanie przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. decyzji z obrazą: a. art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wynikiem czego była niezasadna odmowa uznania J. W. za stronę tegoż postępowania i umorzenie postępowania odwoławczego, b. art. 80, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. na skutek dowolności ustaleń i ocen, zaniechania wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w (rzutującej na status J. W. jako strony tegoż postępowania) kwestii możliwości zaistnienia szkodliwych oddziaływań danego obiektu na okoliczny teren i jego środowisko, (znajdującego odbicie w uzasadnieniu) poczynienia li tylko najbardziej ogólnikowego, niczym nie umotywowanego ustalenia, iż oddziaływanie inwestycji, w tym także na środowisko, zamyka się w obrębie działki własnej inwestora, bez dokonania szczegółowej analizy charakteru obiektu oraz obszaru jego potencjalnego oddziaływania (m.in. uciążliwym zapachem, substancjami toksycznymi) na otoczenie z punktu widzenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (i związanych z tą normą przepisów szczególnych) - analogicznie do art. 3 pkt 20 tegoż Prawa, jak też bez określenia terenu wokół zrealizowanej inwestycji, w odniesieniu do którego odnośne przepisy (o ochronie środowiska, sanitarne), wprowadzają niezbędne ograniczenia, a następnie oceny, czy nieruchomość skarżącej do tego obszaru przynależy, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku, w szczególności: a. zupełny brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny - w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego - stanu faktycznego ustalonego przez organ II stopnia z punktu widzenia przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego, warunkujących też uznanie interesu prawnego skarżącej, b. zaniechanie wyjaśnienia przez WSA, dlaczego przesłanki art. 66 miałyby nie dotyczyć stanu faktycznego sprawy (w związku z czym postępowanie podlegałoby tak czy inaczej umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości) oraz na jakiej podstawie sąd uznaje, iż skarżąca miała rzekomo nawet ich nie podnosić - w sytuacji gdy J. W. (jak o tym świadczy ogół pism przez nią składanych) ewidentnie i jednoznacznie wskazywała od początku postępowania na realność zagrożenia ze strony tego obiektu dla zdrowia ludzi i okolicznego środowiska, c. niewskazanie, jakie racje, poparte jakim obiektywnie istniejącym materiałem dowodowym miałyby przesądzać o uznanym przez organ braku możliwości oddziaływania obiektu w jakikolwiek sposób szkodliwy (opisany w art. 66) na nieruchomości sąsiednie przekładającym się na sferę interesu prawnego skarżącej i jej prawa do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez nią odwołania, d. poczynienie nietrafnych analiz dotyczących treści i znaczenia wcześniejszych rozstrzygnięć sądów administracyjnych dla prawidłowego wyrokowania w sprawie niniejszej, 3. art. 170 P.p.s.a. w wyniku nieuwzględnienia poprzednich wiążących wypowiedzi WSA i NSA dotyczących rozpatrywanej materii. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, nie pokrytych przez wymienioną w żadnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. I tak, jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Nie sposób również przyjąć, aby zgłaszana przez skarżącą argumentacja dotycząca art. 66 Prawa budowlanego podważała ocenę o poprawnej formalności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skoro już na wstępie swoich rozważań Sąd ten wykluczył legitymację strony skarżącej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego, zaś merytoryczna ocena prawidłowości tych twierdzeń nie mogła zostać dokonana w świetle zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacji, stwierdzić trzeba, iż słusznie na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji wyeksponował, co stanowi istotę sporu, jednakże zaprezentowana w tym zakresie ocena Sądu, nie mogła zostać zaakceptowana. Zauważyć trzeba, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowiła skarga na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej na wniosek skarżącej. Zasadnie, zatem stwierdza Sąd pierwszej instancji, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, błędnie jednak Sąd odniósł ten przymiot do postępowania pierwszoinstancyjnego zamiast odwoławczego. Skoro, bowiem przedmiotem kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, to uzasadnienie decyzji winno odnosić się do braku interesu prawnego we wniesieniu środka zaskarżenia, a nie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Konieczność wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego organ ustali, iż podmiot odwołujący się nie posiada interesu prawnego we wnoszeniu środków zaskarżenia od rozstrzygnięć organu I instancji, a więc zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, ale odwoławczego. Błędnie przy tym powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98 publ. ONSA 1999 r. z. 4 poz. 119), bowiem uchwała ta wyjaśniła wątpliwości, w jaki sposób następuje zakończenie postępowania przed organem II instancji w sytuacji, gdy zostało ono wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez podmiot do tego nielegitymowany. Wskazując na powyższe, zauważyć trzeba, iż nieusunięcie z obrotu prawnego przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu II instancji spowodowało faktycznie, iż ostateczne stało się merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, przy jednoczesnym uznaniu, iż strona skarżąca nie miała interesu prawnego, a więc nie mogła domagać się wszczęcia i wydania decyzji dotyczącej zakazu użytkowania budynku. Wzajemne wykluczające się w tym zakresie oceny, czyniły częściowo zasadnymi zarzuty naruszenia art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 80, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie, w jakim strona skarżąca podważała brak swojego interesu prawnego, ale z zaznaczeniem, iż chodzi tu o interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania odwoławczego. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż brak oceny czy strona odwołująca się ma interes prawny we wniesieniu środka zaskarżenia, uniemożliwiał na tym etapie ustosunkowanie się do kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania zakazu użytkowania budynku. Z tych też przyczyn za przedwczesne i nie podlegające tym samym ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną uznać należało powoływanie się w kasacji na zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. w związku z oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, jak i próbę podważania zakresu podmiotowego wynikającą z art. 66 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, wskazując na powyższą wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w której całkowicie podzielono pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., z tym, że wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.