II OSK 2623/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 533/21 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2021 r. znak DOA.7110.376.2020.KKR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/21, oddalił skargę Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2021 r., znak: DOA.7110.376.2020.KKR, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (Wojewoda) z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 8/20, wydaną w oparciu o art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, zwana dalej: "Pr.bud.) w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 4a i ust. 5, art. 12 ust. 1, art. 34 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 38 pkt 2 lit. zg, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2019 r. poz. 1554 ze zm., zwana dalej: "specustawą"), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi (O. [...] S.A. z siedzibą w W.) pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "Budowa zespołu zaporowo-upustowego (ZZU) kątowego [...] ([...]) wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jego obsługi - w zakresie: budowy nowego zespołu zaporowo-upustowego (ZZU) kątowego [...] ([...]) na gazociągu Obwodnica [...] DN200 [...] 5.5 MPa wraz z drogą dojazdową do terenu ZZU; budowy nowych odcinków gazociągu DN200 w celu podłączenia ZZU [...] ([...]); rozbiórki istniejącego zespołu zaporowo-upustowego ZZU [...] ([...])". Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Z. H., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy przepisów ustawy z dnia 24.04.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazy ziemnego w Świnoujściu w zw. z przepisami ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepisy w/w ustaw sankcjonują działanie Organu w niniejszym postępowaniu"; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3, a także art. 10 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; b) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy k.p.a. zwalniały organy "podatkowe" z prowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie okoliczności istotnych, a dotyczących stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, m.in. w zakresie etapu postępowania wywłaszczeniowego toczącego się co do tej nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; b) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosków "skarżących" o uzupełnienie materiału dowodowego, w sytuacji gdy nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania, a było konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy "skarżący wykazał", iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w punkcie 2 opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Stan faktyczny sprawy został przez organ właściwie ustalony i oceniony, co następnie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także aprobatę Sądu I instancji, który nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Ze złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że inwestor swój tytuł prawny do ww. działki uzyskał na mocy decyzji Wojewody z dnia 24 czerwca 2020 r., nr I-Pg-26/20, ustalającej lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w Świnoujściu. W pkt VII ww. decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r. Wojewoda zatwierdził podział należącej do skarżącej nieruchomości - działki nr [...], na działkę nr [...] o powierzchni 2,9490 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0,0511 ha, która to działka jest przeznaczona pod inwestycję. W pkt X ww. decyzji Wojewoda oznaczył nieruchomości w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywoływać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy ("W odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy.") - działki nr [...]. Decyzja Wojewody z dnia 24 czerwca 2020 r., stosownie do art. 34 ust. 1 specustawy, podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 3 i 6a oraz w art. 24 ust. 1 specustawy, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 20 ust. 14 specustawy). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że Minister Rozwoju i Technologii (Minister) decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., nr DLI-II.7620.12.2020.EŁ.8, uchylił punkt X decyzji Wojewody z dnia 24 czerwca 2020 r. i w tym zakresie wskazał działkę nr ew. [...], jako nieruchomość, w stosunku do której decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra stała się prawomocna w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1636/22. W postępowaniu sądowym zakończonym ww. wyrokiem NSA skarżąca Z. H. podnosiła tożsamą argumentację, jak w obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej, odnośnie zasadności uwzględnienia okoliczności toczącego się postępowania wywłaszczeniowego. NSA wówczas stwierdził, że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem tego, że toczy się postępowanie wywłaszczeniowe i że w księdze wieczystej nieruchomości będącej przedmiotem decyzji znajduje się wzmianka o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Powyższe stanowisko znajduje także przełożenie na niniejsze postępowanie, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że irrelewantne dla rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie jest postępowanie wywłaszczeniowe toczące się od 2006 r. wobec działki należącej do skarżącej, które nie zakończyło się merytoryczną ostateczną decyzją. W związku z powyższym za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151, art. 106 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (ten ostatni nie może być samodzielną podstawą kasacyjną). Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zauważyć także należy, że Sąd Wojewódzki formalnie nie oddalił wniosków dowodowych strony skarżącej. Nieprzeprowadzenie dowodu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie może być jednakże oceniane w niniejszej sprawie, jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie został uzasadniony, zatem nie podlegał rozpatrzeniu. Przechodząc do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany. Obowiązkiem autora środka zaskarżenia jest właściwe i precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych. Polega ono na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał żadnemu z ww. obowiązków. Ograniczył się do przywołania dwóch ustaw. Tym samym uniemożliwił kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.