II OSK 2623/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 410/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz J. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.

II OSK 2623 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce na podstawie art. 48 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu wniosku J. W. i E. H. o rozbiórkę budynku inwentarskiego (wielostanowiskowej, bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych, o obsadzie 200 DJP), zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w I. odmówił nakazania rozbiórki ww. budynku inwentarskiego. Zdaniem organu przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany zgodnie z ostateczną decyzją Starosty Hajnowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Również w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Tym samym w sprawie nie ma podstaw prawnych do nakazu rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. i W. K. od powyższej decyzji, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego J. W. i W. K. nie mają statusu stron postępowania dotyczącego budynku inwentarskiego. Z posiadanych informacji wynika, iż żaden organ administracji publicznej, a także Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Białymstoku i w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdziły, aby J. W. lub W. K. posiadały interes prawny w sprawach związanych z zabudową działki nr [...] we wsi I. gm. N. Organ odwoławczy powołał się przy tym na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r. i stwierdził, że nieruchomość J. W. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki własnej inwestora. Skargę na powyższą decyzję złożyły J. W. i W. K., wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 170 P.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 oraz z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę W. K. Rozpoznając skargę J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał ją za niezasadną. Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy jak twierdzi skarżąca posiada ona przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, czy też jak twierdzi organ odwoławczy przymiotu takiego nie posiada. W ocenie Sądu stanowisko organu jest słuszne. W tym zakresie, wskazując na art. 28 Prawa budowlanego jako lex specialis do art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji powtórzył za organem, że nieruchomość J. W. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora oraz, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki własnej inwestora. Żadne z nieruchomości należących do skarżącej jak również W. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec tego, że w postępowaniu o rozbiórkę stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to organ zasadnie stwierdził, że J. W. nie jest stroną postępowania. W tym zakresie Sąd również podzielił spostrzeżenia organu II instancji, iż żaden organ administracji publicznej związany ze stosowaniem Prawa budowlanego, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdziły, aby J. W. lub W. K. posiadały interes prawny w sprawach związanych z zabudową działki nr [...] we wsi I. gm. N. Co więcej w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1133/11 oraz w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/10 stwierdzono, że nieruchomości J. W. i W. K. nie znajdują się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w związku z tym nie przysługuje im przymiot strony. Za bezzasadny uznał jednocześnie Sąd zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a polegający na niezastosowaniu się przez organy do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 i z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08. W pierwszym z ww. wyroków Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał J. W. za stronę postępowania, a wskazał jedynie na brak analizy oddziaływania na środowisko spornej inwestycji. Ocena prawna została, zatem nieprawidłowo przez stronę zinterpretowana. Subiektywne przekonanie o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku nakazał traktować wnioskodawców za strony wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A. H. jest nieuprawnione. Również w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela argumentów J. W. co do tego, że kwestia jej legitymacji prawnej została ostatecznie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. Sam fakt, że skarżącej przyznano przymiot strony w innym postępowaniu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu co do tego, że nieruchomość J. W. nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w konsekwencji czego skarżąca nie posiada przymiotu strony. Zatem prawidłowo w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez odmowę J. W. możliwości reprezentacji swoich praw przed sądem przez co została pozbawiona prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy przez sąd, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu wobec pominięcia naruszenia zasad określonych w art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię oraz art. 170 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w toku postępowania administracyjnego i kontroli sądowej decyzji administracyjnej - pominięcie prawomocnych ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 i "orzeczenie II SA/Bk 37/08 z 18 09 2008 roku WSA w Białymstoku" w zakresie ustaleń przysługujących J. W. praw strony, 3. naruszenie przepisów postępowania: a. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. przez błędną ich wykładnię co doprowadziło do pozbawienia skarżącej statusu strony i możliwości uczestniczenia w administracyjnej i sądowej kontroli postępowania i orzeczeń organów administracyjnych, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy, b. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy cofnięty przez skarżącą jej wniosek o zawieszenie postępowania mógł mieć wpływ na tok postępowania w sprawie niniejszej i wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów reprezentacji z uwagi na nieopłacenie tych kosztów w całości ani w żadnej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, pomimo jedynie częściowej zasadności przedstawionych w niej zarzutów. I tak, za bezzasadny a ponadto błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Po pierwsze stwierdzić trzeba, iż przepis ten z uwagi na zawarte w nim sformułowanie "Sąd może" oznacza uprawnienie Sądu, a nie jego obowiązek. Po drugie, zwrócić należy uwagę na to, iż autor kasacji naruszenie tejże normy odnosi, jak sam stwierdza, do cofniętego wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania. Działanie takie stanowi, zatem faktycznie próbę wymuszenia działania Sądu z urzędu w zakresie przyznanego mu ustawowo uprawnienia, przy jednoczesnym sprzeciwie samej strony skarżącej. Po trzecie wreszcie, autor kasacji ograniczając się zarówno w treści zarzutu, jak i jego uzasadnieniu jedynie do wskazania na znajdujące się w aktach sprawy zarządzenie sędziego ani nie podaje, jakie konkretnie postępowania w jego ocenie miałyby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, jak również nie podejmuje jakiejkolwiek próby wykazania istnienia tego wpływu, co z kolei uzasadniałoby konieczność zawieszenia postępwoania. Tymczasem, jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Zbieżna z ostatnią argumentacją pozostaje ocena zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 6 "Europejskiej Konwencji Praw Człowieka", bowiem w rozpoznawanej kasacji nie wskazano na żadne takie okoliczności faktyczne sprawy, które by wskazywały na ograniczenie, czy wręcz jak stwierdza to autor kasacji- pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpoznania jej sprawy. Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacji, stwierdzić trzeba, iż słusznie na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji wyeksponował, co stanowi istotę sporu, jednakże zaprezentowana w tym zakresie ocena Sądu, nie mogła zostać zaakceptowana. Zauważyć trzeba, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowiła skarga na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej m.in. na wniosek skarżącej. Zasadnie, zatem stwierdza Sąd pierwszej instancji, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, błędnie jednak odnosi ten przymiot do postępowania pierwszoinstancyjnego zamiast odwoławczego. Skoro, bowiem przedmiotem kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, to uzasadnienie decyzji winno odnosić się do braku interesu prawnego we wniesieniu środka zaskarżenia, a nie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie przed organem I insatncji. Konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego organ ustali, iż podmiot odwołujący się nie posiada interesu prawnego we wnoszeniu środków zaskarżenia od rozstrzygnięć organu I instancji, a więc zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, ale odwoławczego. Wadliwe jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w postępowaniu o rozbiórkę stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest, bowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę. Wskazując na powyższe, zauważyć trzeba, iż nie usunięcie z obrotu prawnego przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu II instancji spowodowało faktycznie, iż ostateczne stało się merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, przy jednoczesnym uznaniu zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, iż strona skarżąca nie miała interesu prawnego, a więc nie mogła domagać się wszczęcia i wydania decyzji rozbiórkowej. Wzajemne wykluczające się w tym zakresie oceny, czyniły częściowo zasadnymi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. w zakresie, w jakim strona skarżąca podważała brak swojego interesu prawnego, ale z zaznaczeniem, iż chodzi tu o interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania odwoławczego. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż brak oceny czy strona odwołująca się ma interes prawny we wniesieniu środka zaskarżenia, uniemożliwiał na tym etapie ustosunkowanie się do kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki. Z tych też przyczyn powoływanie się w kasacji na naruszenie art. 170 P.p.s.a. w związku z oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, jako przedwczesne nie podlegało ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. W tym stanie sprawy, wskazując na powyższą wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w której całkowicie podzielono pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., z tym, że wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.