II OSK 2621/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 286/20 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 24 lutego 2020 r. nr SKO.4100.167.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., II SA/Sz 286/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO lub Kolegium) z 24 lutego 2020 r., nr SKO.4100.167.2020, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, J.K. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...], obr. ew. [...], przy ul. [...] w K. Dalej w wyroku II SA/Sz 286/20 przywołano, że postanowieniem z 7 stycznia 2020 r., nr A-II-3.6724.1.2020.ARi, Prezydent Miasta Koszalina odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści, wywodząc iż wniosek nie mógł być uwzględniony, gdyż: - budynek usługowy objęty zmianą użytkowania na budynek mieszkalny znajduje się (zgodnie z planem miejscowym terenu Rokosowo Południe – Dzierżęcin; uchwała nr LV/660/2010 Rady Miejskiej w K. z 29 czerwca 2010 r., Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 73, poz. 1343, MPZP) w terenie elementarnym [...] z przeznaczeniem pod zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, - zmiana przeznaczenia usługi na funkcję mieszkaniową spowodowałaby wyeliminowanie z budynku funkcji usługowej na rzecz funkcji mieszkaniowej, - funkcja usługowa budynku jest obowiązkowa, a funkcja mieszkaniowa jest fakultatywna. Wnioskodawca wniósł zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że SKO powołanym na wstępie postanowieniem z 24 lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W wyroku zrekapitulowano argumentację organu II instancji, wedle którego w realiach sprawy funkcja usługowa w przedmiotowym budynku jest funkcją główną, obowiązkową, zaś funkcja mieszkaniowa jest funkcją dopuszczoną, fakultatywną, dodatkową. Kolegium zaznaczyło, że budynek mający podlegać zmianie co do sposobu użytkowania ma wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 224 m², co stanowi przeważającą część powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynków znajdujących się na działce. Jest budynkiem głównym na działce. Powierzchnia pozostałych budynków wynosi 64 m², 44 m² i 29 m². Akceptacja wnioskowanej zmiany użytkowania spowodowałaby wyeliminowanie z budynku głównego nieodłączonej funkcji usługowej na rzecz funkcji mieszkaniowej. Całkowita eliminacja funkcji usługowej, faktycznie odmieniałaby przeznaczenie działki ustalone w MPZP. Organ zaznaczył, że 6 grudnia 2019 r. żalący się uzyskał zaświadczenie o zgodności z MPZP na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń usługowych na funkcję mieszkalną jednorodzinną w dwóch pozostałych budynkach na przedmiotowej działce. Zdaniem Kolegium, nie może być wątpliwości, że wnioskowana zmiana jest niezgodna z ustaleniami MPZP, a tym samym jest niedopuszczalna. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że J.K. złożył skargę na w/w postanowienie organu II instancji, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego – "61a" K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 pkt 1 uPb, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalna jest zmiana przeznaczenia (użytkowania) budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na ww. terenie działki, - przepisów postępowania, tj. art 6, 7, 8 i 9 K.p.a., w zw. z § 15 ust. 14 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 MPZP, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez wyprowadzenie przez Kolegium samodzielnej przesłanki odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji, gdy "zapisy" MPZP dotyczą wyłącznie całego terenu działki nr [...], a nie, jak to przyjęło Kolegium, każdego budynku położonego na tej działce. W uzasadnieniu skargi wskazywał m. in., że prawdziwe jest twierdzenie organów obu instancji, że przedmiotowy budynek jest objęty MPZP, co do którego przypisana jest funkcja usługowa (w mniejszym lub większym zakresie, ale przewyższającym 50%). Organ cały czas jednak odnosi się wyłącznie do zmiany przeznaczenia spornego budynku w stosunku do całej powierzchni działki i do budynków znajdujących się na tym terenie. Według skarżącego, taki pogląd jest błędny, MPZP dotyczy całego terenu działki, a nie funkcji istniejących budynków. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 4 czerwca 2020 r. skarżący podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w jego ocenie odpowiedź udzielona przez zaskarżany organ jest bezprzedmiotowa, skoro nie odnosi się do jego argumentów. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni MPZP uwzględniając nie tylko zmianę przeznaczenia budynku głównego skarżącego, ale także uwzględniły funkcję innych budynków na tym terenie oraz funkcję samego terenu działki. Powierzchnia budynku głównego stanowi przeważającą część powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynków znajdujących się na działce. Uwzględniając ilość i powierzchnię budynków na przedmiotowej nieruchomości, z których jeden jest budynkiem głównym o przeważającej funkcji usług, a pozostałe mogą co najwyżej stanowić uzupełnienie funkcji podstawowej budynku głównego, sąd wojewódzki uznał, że zamiarem skarżącego jest eliminacja jako dominującej funkcji podstawowej terenu z usług na mieszkalną jednorodzinną, a to stoi w sprzeczności z postanowieniami MPZP. Zdaniem sądu wojewódzkiego w realiach sprawy, aby zachowana była przesłanka wykorzystywania terenu skarżącego w sposób zgodny z MPZP, konieczne jest kontynuowanie funkcji usługowej, jako przeważającej w budynku objętym przedmiotem żądania. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za ścieśniającą wykładnią, uwzględniając specyfikę postępowania zaświadczeniowego, gdy idzie o poświadczanie danych wynikających z danych posiadanych przez organy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, prawidłowo należało wskazać Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. "61a" K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 "pkt 4 pkt 1" uPb poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalna jest zmiana przeznaczenia (użytkowania) budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w K., - przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., w zw. z § 15 ust. 14 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 MPZP, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez wyprowadzenie przesłanki odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji, gdy "zapisy Planu" dotyczą wyłącznie całego terenu działki nr [...], a nie jak to przyjął WSA, każdego budynku położonego na tej działce. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta Koszalina, oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz skarżącego, a nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że jego zamiar cały czas odnosi się wyłącznie do zmiany przeznaczenia spornego budynku w stosunku do całej powierzchni działki i do budynków znajdujących się na tym terenie. MPZP dotyczy bowiem całego terenu działki o nr [...], a nie funkcji istniejących budynków. Po drugie - funkcja istniejących budynków może być dowolnie zmieniana w taki sposób, aby w stosunku do istniejących budynków, jak i mogących potencjalnie powstać zawsze było tak, by łącznie funkcja usługowa była funkcją przeważającą. Po trzecie - sąd nie wziął pod uwagę, że na pozostałej powierzchni działki może powstać budynek o funkcji usługowej, a po czwarte - obecne trzy budynki o łącznej powierzchni [...] m² mogą również wrócić do funkcji usługowej. W takiej sytuacji – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie powinno budzić wątpliwości, że powierzchnia zabudowy na terenie objętym sporem będzie objęta funkcją usługową, jako funkcją wiodącą, tj. przeważającą. Na żądaną przez skarżącego kasacyjnie rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a. sąd wojewódzki nie stosował, nie są one adresowane do sądu administracyjnego, przeto nie mógł ich naruszyć. Przepisy zamieszczone w tych artykułach skierowane są do organów administracji publicznej, skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa, to znaczy, że nie dostrzegł, aby zaskarżony organ miał naruszyć wyłuszczone w podstawie kasacyjnej przepisy K.p.a. Autor skargi kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadnił podstawy kasacyjnej, ujmującej naruszenie wskazanych w niej art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a. B. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna, w której podnosi się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w ramach której wskazano na "61a" K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 "pkt 4 pkt 1" uPb. Przyjdzie uznać, że wobec niestaranności autora skargi kasacyjnej w sposobie powołania mających być naruszonymi przez sąd wojewódzki przepisów, w istocie stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 4 uPb. Tak rozumiany zarzut kasacyjny nie jest usprawiedliwiony, autor środka odwoławczego również w stosunku do tej podstawy kasacyjnej nie uzasadnił jej. Art. 61a K.p.a. ma rozbudową strukturę, składa się z dwóch paragrafów, normując kwestię przesłanek i formy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zapadło natomiast w wyniku instancyjnej kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, nie zaś odmowy wszczęcia postępowania. Z tych względów organ I instancji nie stosował przepisów art. 61a K.p.a. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1 i 4 uPb, z cyt. przepisów wynika wyłącznie to, jakie składniki należy dołączyć do podania – zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do tych elementów należą m. in. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania oraz zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również powyżej wskazanych przepisów nie stosowały organy obu instancji. C. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu naruszenia § 15 ust. 14 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 MPZP, błędnie przy tym strona skarżąca kasacyjnie traktuje je jako przepisy postępowania, w istocie są to przepisy prawa materialnego. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych przepisów (a nie "zapisów" – uwaga Sądu) MPZP, wynika z nich przeznaczenie planistyczne m. in. terenu oznaczonego symbolem [...], w którym zlokalizowany jest budynek usługowy, którego dotyczyło postępowanie zaświadczeniowe, gdzie jako przeznaczenie terenu określono: "Tereny zabudowy usługowej, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej" (§ 15 ust. 14 pkt 1 MPZP), zaś podstawowe przeznaczenie terenów elementarnych, wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczonych symbolami cyfrowo-literowymi, ustalone w ten sposób, że dla terenów usług, tereny oznaczone cyframi 299-307 oznaczają "usługi z dopuszczoną funkcją mieszkaniową jednorodzinną, oznaczone symbolem literowym U,MN" (§ 6 ust. 2 pkt 2 ) MPZP). WSA w Szczecinie oddalając skargę na postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K., prawidłowo ocenił – w ślad za orzekającymi w sprawie organami – że zaświadczenie żądanej treści o zgodności takiego zamierzenia skarżącego kasacyjnie, byłoby niezgodne z treścią obowiązującego dla tego terenu MPZP. Nie mogą odnieść skutku argumenty skarżącej kasacyjnie w tym aspekcie, że ustalenia planu obowiązują dla całej działki, zatem na pozostałej powierzchni może powstać potencjalnie budynek usługowy, a ponadto pozostałe budynki mogą wrócić do funkcji usługowej. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie przyjmować do wiadomości, że zaświadczenie odnosi się do stanu istniejącego w danej chwili, w dacie wydawania postanowienia, którym rozpoznano podanie strony o wydanie zaświadczenia. Innymi słowy, to co może się zdarzyć w przyszłości, np. zmiana charakteru innych budynków zlokalizowanych na przedmiotowej działce lub wzniesienie nowych budynków, nie może mieć znaczenia dla potwierdzenia oznaczonego zamierzenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego. Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, że prawidłowe było utrzymanie w mocy odmownego postanowienia, skoro obowiązujące przepisy MPZP jako przeznaczenie planistyczne przewidują usługi, zaś funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest dopuszczona, zatem adhezyjna, dodatkowa. Innymi słowy zamierzenie strony związane z zaniechaniem usługowego charakteru całego budynku, którego dotyczył źródłowy wniosek, stałoby w sprzeczności z ustaleniami MPZP. D. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.