II OSK 2615/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1361/20 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. nr 861/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1361/20, oddalił skargę H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2020 r., nr 861/20, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 19 marca 2020 r., nr 39/2020, w wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia czy dom p. B. zmienił przeznaczenie i stał się hotelem i miejscem działalności gospodarczej". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie "w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego przez zaskarżony wyrok" o "uchylenie postanowienia na zasadzie at. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi", jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o "zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu", które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia, tj. w sytuacji naruszenia przepisów postępowania przez organ polegającego na niepełnym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego jak również zaniechanie przez organ ustalenia okoliczności w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i podawanych przez skarżącą w tym zakresie twierdzeń z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych, co prowadziłoby do prawidłowej oceny interesu prawnego skarżącej i ustalenia czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ) p.p.s.a. w zw. z: a) art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia tj. w sytuacji naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., mimo że z treści tych przepisów wynikała możliwość przypisania statusu strony skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. czego organ nie wziął pod uwagę przy gromadzeniu materiału dowodowego i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń; b) art. 5 Pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia tj. w sytuacji naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 5 Pr.bud. i ograniczenie się przez organ do rozważenia wyłącznie odległości działki w jakiej znajduje się sporny budynek mieszkalny z garażem usytuowany na działce nr [...], bez analizy kwestii ochrony przysługującego skarżącej prawa własności w związku z utrudnieniami w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odnieść się do wniosku o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 17 września 2024 r., który nie został uwzględniony. Stosownie do art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane ww. przepisie. Po pierwsze, załączone do wniosku zaświadczenie z dnia 3 września 2024 r. podpisane przez chirurg stomatolog M. K. nie zostało przedstawione w oryginale, nadto nie zostało ono wystawione na potrzeby postępowania przed NSA, lecz postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] (zapis ten został przekreślony, aby posłużyć się zaświadczeniem, jego kopią, na potrzeby niniejszego postępowania). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała by posiadane przez nią schorzenia uniemożliwiały udział w rozprawie i to przez okres wielu miesięcy (wg ww. kopii zaświadczenia przewidywany termin zdolności do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie to 30 grudnia 2024 r.). W analizowanej kopii zaświadczenia jako przyczynę niemożności stawiennictwa wskazano choroby według kodów statystycznych: [...] powołano także w załączonej "Informacji dla lekarza kierującego" z marca 2024 r. Analiza tych kodów może podać w wątpliwość niemożność uczestniczenia w rozprawie i to przez wskazany okres. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała także, że nie ma możliwości korzystania z aparatu słuchowego ze względu na swoje problemy zdrowotne ze słuchem. Składowi orzekającemu wiadome jest z urzędu, że skarżąca kasacyjnie na podobne okoliczności powoływała się we wnioskach z kwietnia 2024 r. o odroczenie rozprawy w sprawie także zawisłej przed tutejszym Sądem, wniosek nie został wówczas uwzględniony. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy także z tego powodu, iż skarżąca kasacyjnie na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej rozpoznał wniosek skarżącej o wyłączenie sędziego NSA Andrzeja Jurkiewicza od orzekania w sprawie, co nastąpiło postanowieniem z dnia 17 września 2024 r. Nie było zatem przeszkody do procedowania w sprawie. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jakkolwiek błędnie swoją argumentację WINB, jak też organ pierwszej instancji, odniósł do rozważenia wyłącznie odległości od granicy działki, w jakiej znajduje się sporny budynek mieszkalny z garażem usytuowany na działce nr ew. [...] od działki skarżącej nr [...], to sformułowany wniosek, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, odpowiada prawu. Niewątpliwie legitymację skarżącej do wszczęcia postępowania administracyjnego należało powiązać z art. 28 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieją uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12, LEX nr 2122446). Prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że posiadanie interesu prawnego ma związek nie tylko ze sformułowaniem stosownego żądania wszczęcia postępowania, ale również z oparciem go na sprawdzalnych obiektywnie, konkretnych podstawach stanowiących ramy faktyczne umożliwiające odniesienie się przez organ nadzoru budowlanego do wniosku. Nie można odmówić słuszności twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego, że postawa ta ma charakter dwuelementowy. Elementem tejże podstawy jest niewątpliwe prawo danej osoby do korzystania z należącej do niej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i niedoznawania ingerencji w sferę uprawnień lub obowiązków wskutek naruszenia wymagań prawnych z zakresu administracyjnego prawa materialnego przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Na tę podstawę składa się również stwierdzenie przez organ zobiektywizowanej, realnie istniejącej potrzeby zapewnienia stronie ochrony prawnej. Ten warunek w kontrolowanej sprawie tymczasem nie został spełniony. Zastrzeżenia bowiem skarżącej wyrażone w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r., odnośnie do zmiany sposobu użytkowania sąsiadującego obiektu, miały charakter wyłącznie spekulatywny. Zostały oparte, jak niewadliwie zauważył Sąd, na akcentowaniu doznawania różnego rodzaju uciążliwości pochodzących z nieruchomości sąsiedniej jako takiej (m.in. hałas pochodzący z używanej na sąsiedniej działce podkaszarki do trawnika, z której miały się wydobywać "kłęby smrodu spalin") wraz z wyciąganiem subiektywnych wniosków z zaobserwowanych ogólnych faktów. Żądanie kontroli przez organ tego, co jest przechowywane przez właścicieli sąsiedniej działki w garażu i "czy jest to działalność legalna, czy nielegalna" wynikało z zaobserwowania, że podczas pobytu skarżącej na swojej działce J. B., jego synowie i ewentualnie inne osoby "wpadały w popłoch" i miały zachowywać się "nerwowo", w sposób właściwy ludziom, którzy mają "coś na sumieniu", z czego skarżąca wywnioskowała, że zachodzi podejrzenie, iż "działalność może być nielegalna, a towar podobnie może być nielegalny, co dodatkowo znajdować miało potwierdzenie w tym, że sąsiedzi "robią wiele", żeby skarżąca zaprzestała przyjeżdżać na swoją działkę. Z kolei podejrzenie, że sąsiedni budynek stał się "Hotelem lub domem, którego pokoje są wynajmowane" zostało oparte na obserwacji "różnych osób" w nim przebywających, z których "nie jest to nikt z p. B.", której towarzyszyło przeświadczenie czerpania z tej działalności dochodu przy braku wiedzy "Urzędu Skarbowego", który "nic nie wie i nie egzekwuje należnych podatków". Powyższe wątpliwości sformułowane przez skarżącą, jak również słusznie podkreślił Sąd, zostały po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia 19 marca 2020 r. w toku postępowania zażaleniowego wzmocnione, jak też nadane zostało stawianym zarzutom uogólnione znaczenie. Miało ono związek z ujawnionym przeświadczeniem, że do zabudowy sąsiedniej działki doszło wskutek celowego bezprawnego działania Wójta gminy [...] z jej sąsiadami. Podstawowym zarzutem, jaki skarżąca w ramach wniesionego zażalenia podniosła, pozostawała niezgodność usytuowania budynku mieszkalnego z garażem na działce nr ew. [...] z uwagi na naruszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który udzielił pozwolenia na jego budowę, art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (w zakresie potwierdzenia niesprzeczności projektu budowlanego z warunkami techniczno-budowlanymi). Towarzyszyło temu akcentowanie faktu, że należący do skarżącej budynek zlokalizowany jest na działce nr ew. [...] od początku lat 50. ubiegłego wieku, a na działce nr ew. [...] w miejscu budowy spornego budynku miało znajdować się "niezabudowane pastwisko". Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie podważa stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że WINB w dacie wydania zaskarżonego postanowienia dysponował wyjaśnieniami J. B. wskazującymi na oczywistą bezpodstawność wysuniętych przez skarżącą wniosków odnośnie do sposobu wykorzystania spornego obiektu, toteż, w ocenie WSA, nawet, gdyby chcieć nadawać art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawie odmowy wszczęcia postępowania wąskie rozumienie, nie można zarzucić WINB mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli w opisanych warunkach zamiast wszczęcia postępowania i następnie jego umorzenia z uwagi na stwierdzoną jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy za zasadne uznał w toku kontroli instancyjnej utrzymanie w mocy postanowienia PINB odmawiającego wszczęcia postępowania z powodu przyjęcia, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do żądania wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]. Złożony środek zaskarżenia nie zawiera żadnej argumentacji, chociażby uprawdopodobniającej, że faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., w zakresie wskazanym we wniosku i to w sposób oddziałujący na nieruchomość strony skarżącej, co uzasadniałoby twierdzenie, że powinna posiadać przymiot strony, a tym samym może skutecznie zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie wystarczające jest wskazanie, a właściwie czynienie zarzutu, iż "obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było (...) zbadanie, czy obecny sposób użytkowania obiektu może oddziaływać na nieruchomość skarżącej, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, czy służy mu przymiot strony postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu". Tym samym zredagowane podstawy kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Na marginesie, PINB decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., nr 88/2020, umorzył postępowanie, wszczęte z urzędu, w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o nr [...], na budynek usługowy, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, zauważyć należy, że w obecnym stanie prawnym, tj. od 19 września 2020 r., postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 71a ust. 4 Pr.bud. (dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego) wszczyna się z urzędu (art. 72a Pr.bud.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.