II OSK 2613/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/21 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2020 r. nr 1234/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim z dnia 6 sierpnia 2020 r. znak: PINB.5162.67.2019; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.P. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.P. Na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 26 października 2020 r. nr 1234/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r., znak: PINB.5162.67.2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokołowie Podlaskim (zwany dalej: PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewidencyjny [...] w S. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w dniu 9 października 2019 r. przeprowadzono kontrolę w wyniku której ustalono, że na ww. działce wykonane jest utwardzenie terenu kostką betonową. Do utwardzonego terenu doprowadzony jest zjazd z drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] która ma połączenie z drogą publiczną tj. ul. [...]. Wymiary utwardzonego terenu wynoszą około 42,00 x 12,90 m. Na utwardzeniu brak jest oznaczonych miejsc postojowych. Utwardzenie zjazdu wewnętrznego posiada wymiary około 7,00 x 9,00 m. W trakcie kontroli, M.C. współwłaściciel działki nr ew. [...] - oświadczył, że jest to teren utwardzony bez funkcji parkowania. Na utwardzonym terenie brak było parkujących samochodów, ani nie widoczne były ślady parkowania. PINB wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zatem postępowanie należało umorzyć. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z.P., WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333; zwanej dalej: p.b.),decyzją z dnia z 26 października 2020 r. nr 1234/20 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. WINB ustalił, że obiekt nie posiada wyznaczonych miejsc parkingowych, nie posiada też uzbrojenia, które mogłoby wskazywać na inne przeznaczenie terenu. Współwłaściciel działki nr ew. [...] oświadczył, że jest to teren utwardzony bez funkcji parkowania. Na przedmiotowym utwardzonym placu brak jest wydzielonych miejsc postojowych, nie są parkowane samochody, nie można uznać aby utwardzenie to pełniło rolę parkingu. Nie stwierdzono także infrastruktury towarzyszącej takiej jak, np. ogrodzenie, oświetlenie, szlaban czy monitoring. Samo utwardzenie działki bez określenia jego funkcji, pozwolenia budowlanego nie wymaga. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Z.P. zarzucił decyzji WINB naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., poprzez niedostateczne rozpatrzenie zgromadzonego materiału, wynikające z błędnej interpretacji oględzin przeprowadzonych w dniu 9 października 2019 r., 15 lipca 2020 r., i 6 października 2020 r., mimo, że parking zawiera wykonane z ciemniejszej kostki brukowej oznaczenia miejsc postojowych i oznaczenie pasów ruchu; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne rozpatrzenie zgromadzonego materiału wynikające z błędnej interpretacji dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez skarżącego, która dokumentuje wydzielenie miejsc postojowych ciemniejszą kostką brukową, wykonanie pasów ruchu, wydzielenie terenu krawężnikiem, oraz zamknięcie bramy celem uniemożliwienia wjazdu na parking; 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczną analizę protokołu z oględzin z dnia 6 października 2020 r., nieuwzględnieniu zamknięcia parkingu na cały okres trwania przedmiotowego postępowania; 4) art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dowolność wydania zaskarżonej decyzji, niedostateczne jej uzasadnienie; 5) art. 7, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie i błędną kwalifikację inwestycji; 6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienia zagrożeń płynących z położenia inwestycji w bliskim sąsiedztwie i w granicach oddziaływania [...], możliwość zatorów na zjeździe; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie braku infrastruktury służącej do odprowadzania zanieczyszczeń z parkingu, co może skutkować niebezpieczeństwem ingerencji w poziom wód gruntowych oraz przedostawaniem się do nich zanieczyszczeń; 8) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej. 9) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez błędną kwalifikację inwestycji; 10) art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie; 11) art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81 a w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o brak parkujących samochodów i infrastruktury, przy jednoczesnym zignorowaniu zamknięcia wjazdu oraz możliwości utworzenia parkingu niestrzeżonego,; Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ nadzoru budowlanego, w toku całego postępowania nigdy nie stwierdził faktycznie parkujących samochodów, nie ustalał również potencjalnej pojemność ewentualnego parkingu, gdyż poszczególne miejsca parkingowe nie były wizualnie wydzielone. Fakt, że na przedmiotowym terenie nie stwierdzono wyznaczonych miejsc parkingowych, ani znaków drogowych poziomych czy pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych, a nade wszystko fakt, że nie stwierdzono faktycznie parkujących pojazdów - wykluczał nadanie temu terenowi funkcji parkingu jako samodzielnego obiektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynikało aby na utwardzonym terenie parkowane były samochody, stąd nie można uznać aby utwardzenie to pełniło rolę parkingu. Ponadto brak było wydzielonych miejsc postojowych.Samo utwardzenie działki bez określenia jego funkcji nie wymaga pozwolenia na budowę. W świetle powyższego organ nadzoru budowlanego słusznie umorzył postępowanie administracyjne z zastrzeżeniem, że jeśli zmieni się stan faktyczny, to będzie mógł podjąć odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej Z.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 22 listopada 2019 r. (Dz. U. z 2019r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, iż kwestionowana w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podczas gdy kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem na podstawie przesłanki umożliwiającej organowi wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, co skutkuje błędnym uznaniem i ustaleniem przez sąd zakresu przedmiotowego zaskarżonej decyzji; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż twierdzenia skarżącego nie znajdują oparcia w przedstawionym materiale dowodowym i stanowią jedynie przypuszczenia i hipotezy, podczas gdy skarżący przedstawił szereg dowodów na poparcie stawianych przez siebie tez w tym w szczególności przedłożył fotografie obrazujące faktyczny sposób wykorzystywania utwardzonego terenu, a także poprzez uznanie iż wybrukowany teren stanowi jedynie teren wykorzystywany jako plac handlowy, a nie parking, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia do wszelkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz sporządzenie niepełnego i nierzetelnego uzasadnienia, które nie uzasadnia podstaw jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w przedmiotowej sprawie; 4) art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., art. 81 ust. 4 p.b. w zw. z art. 81 p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie i nie dostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w przedmiotowej sprawie organ dokonał błędnego zakwalifikowania wybrukowanego terenu jako miejsca handlowego pomimo, iż z przekazanej dokumentacji fotograficznej jasno wynika, że utwardzenie terenu miało na celu przygotowanie terenu pod inwestycję o określonej funkcji, tj. parkingu, a zatem prace budowlane dokonane zostały bez posiadana wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co miało istotne znaczenie dla wadliwości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji lakonicznie i w sposób całkowicie pobieżny podszedł do analizy przedmiotowej sprawy. Świadczy o tym chociażby fakt, iż w treści wyroku odnosi się merytorycznie do decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zaś do decyzji WINB. Skarżący załączył do akt sprawy dowody, które jednoznacznie potwierdzały, iż właściciel nieruchomości dokonał robót budowlanych których bezpośrednim celem i zamiarem było utworzenie miejsc parkingowych. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że obiekt posiada krawężnik na praktycznie całym obwodzie, a miejsca parkingowe i pasy ruchu oznaczone są przy pomocy ciemniejszej kostki brukowej. Dokonanie takich prac nie może być odczytywane jedynie jako rzekome utwardzenie placu. Skarżący przedłożył do akt sprawy dokumentację fotograficzną, z której jasno wynika, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową parkingu. Sam fakt, iż w momencie przeprowadzenia kontroli nie odnotowano zaparkowanych pojazdów nie może decydować o tym, iż nie mamy do czynienia z budową parkingu. Sposób utwardzenia terenu jednoznacznie wskazuje na cel jaki przyświecał właścicielowi. To z kolei winno prowadzić do uznania, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Nawet jeżeli funkcja parkingu miałaby być wykorzystywana w przyszłości to należy stwierdzić, iż niewątpliwie już na obecnym etapie właściciel dokonał w tym kierunku prace, które swoim charakter wypełniają znamiona robót budowlanych, a zatem zostały dokonane bez uprzedniego uzyskania prawem wymaganych zezwoleń.Wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej. O uznaniu gruntu za parking powinien decydować więc w tej sytuacji sam sposób wykorzystywania gruntu i intencja, którą ma inwestor w świetle choćby wydzielenia miejsc postojowych - tj. stworzenie parkingu. Nie bez znaczenia dla sprawy jest także fakt wybudowania zjazdu prowadzącego z drogi na utwardzony teren, a także sama powierzchnia utwardzenia, która wynosi aż 541,8 m2. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez WSA w treści wydanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji Skarżący kasacyjnie dąży do podważenia oceny Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewidencyjny [...] w S. Sąd I instancji przyjął za organami nadzoru budowlanego, że na przedmiotowej działce wykonane zostało utwardzenie terenu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Tego typu roboty w ocenie Sądu I instancji nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Z powołanego przez Sąd I instancji art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Roboty tego typu nie wymagają jednocześnie zgłoszenia. Już na wstępie dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Ustaleń w zakresie przeznaczenie spornej nieruchomości nie dokonano w niniejszej sprawie, co nie pozwalało na dokonanie prawidłowej oceny, czy stanowiły one roboty określone art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Już z tego powodu stanowisko o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę uznać należy za przedwczesne. Jednocześnie dodać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sprawach, w których dokonuje się oceny legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania obiektu budowlanego należy uwzględnić funkcję utwardzenia, ewentualny związek tego utwardzenia z obiektem budowlanym w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną, a także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., II OSK 747/21; z 9 marca 2022 r., II OSK 134/22; z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16; z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15 oraz z 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b., o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami może już być kwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 3 lipca 2023 r., II OSK 272/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń organów nadzoru budowlanego na działce [...] w S. wykonano utwardzenie terenu kostką betonową. Do utwardzonego terenu doprowadzony jest zjazd z drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...], która ma połączenie z drogą publiczną tj. ul. [...]. Wymiary utwardzonego terenu wynoszą około 42,00 x 12,90 m. Na utwardzeniu brak jest oznaczonych miejsc postojowych. Utwardzenie zjazdu wewnętrznego posiada wymiary około 7,00 x 9,00 m. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzaj oraz skala wykonanych robót budowlanych, a także połączenie z drogą publiczną może pozwalać na przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu formy utwardzenia terenu mającego zarazem czytelne cechy użytkowe parkingu. Nie może być bowiem tak, że inwestor realizuje bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia roboty budowlane, które określa jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej", a utwardzenie to nosi jawne cechy parkingu. Dla zakwestionowania takiej funkcji wykonanych robót budowlanych nie jest wystarczające stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, iż w trakcie kontroli na terenie tym nie było zaparkowanych samochodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce [...] nie powinno było być przez organy nadzoru budowlanego uznane za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzone. Wbrew bowiem ocenie organów, wadliwie zaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, za punkt wyjścia do oceny kwalifikacji kontrolowanych robót należy przyjąć wstępne założenie, że mamy do czynienia z utwardzeniem terenu pełniącym funkcję parkingu. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadne uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których skarżący wskazuje na niepełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, co z kolei skutkowało przedwczesną oceną w zakresie bezprzedmiotowości postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję PINB z dnia 6 sierpnia 2020 r. znak: PINB.5162.67.2019. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.