II OSK 2610/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 323/25 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2025 r. oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej "Wspólnota") na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14 maja 2024 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej postępowania odwoławczego od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2023 r., wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła swoje zarzuty. Wskazała, iż przedłożono odpowiednie dokumenty potwierdzające umocowanie członka zarządu P. K. do działania jednoosobowo w imieniu Wspólnoty. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż z przedłożonej uchwały wynika jedynie, że P. K. został powołany na członka zarządu wieloosobowego (trzyosobowego), nie wynika z niej zaś jego umocowanie do reprezentowania Wspólnoty wyłącznie przez niego. Podniesiono również, iż organ przekroczył swoje kompetencje związane z art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ nie może dokonać analizy przedłożonego dokumentu, a jedynie zapoznać się z jego treścią i stwierdzić, czy został uzupełniony brak formalny podania. WSA w Warszawie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048; dalej u.w.l.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Oznacza to, że zarząd jedno lub kilkuosobowy jest wyłaniany w określonej formie i tylko uchwała wspólnoty może to zmienić. W przypadku rezygnacji, bądź śmierci, członka zarządu, powstaje wakat na stanowisku członka zarządu, który może być obsadzony przez nowo powołanego członka, bądź właściciele mogą podjąć nową uchwałę o utworzeniu zarządu w mniejszym składzie. Do tego czasu mamy do czynienia z tzw. "zarządem kadłubowym", tj. sytuacją gdy skład osobowy danego organu jest mniejszy od minimalnego jego składu określonego uchwałą wspólnoty w zakresie przyjętego sposobu reprezentacji. Jeżeli skarżącą Wspólnotę obecnie reprezentuje tylko jeden członek zarządu, to niezbędne jest podjęcie uchwały właścicieli lokali nieruchomości o uzupełnieniu składu zarządu, bądź o powołaniu zarządu jednoosobowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że skoro wolą Wspólnoty (właścicieli lokali) było powołanie zarządu kilkuosobowego, to tylko ona może zmienić sposób reprezentacji i przyjąć odmienny jednoosobowy sposób reprezentacji. Skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków odwołania w prawidłowy sposób, pomimo reprezentacji profesjonalnego pełnomocnika. Odwołanie nie zostało – po wystosowaniu prawidłowego wezwania – uzupełnione. Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostawał bezczynny. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 u.w.l. i uznanie, że konieczne było podjęcie uchwały o zmianie sposobu zarządu skarżącego poprzez jego zmianę z wieloosobowego na jednoosobowy; II. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uznania przez Sąd, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył wymienionego powyżej przepisu k.p.a. poprzez uznanie, iż organ słusznie pozostawił odwołanie bez rozpoznania albowiem nie zostało ono uzupełnione w sposób przewidziany w wezwaniu organu z dnia 24 października 2023 r.; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uznania przez Sąd, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył wymienionych powyżej przepisów k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a tym samym wyjaśnił dokładnie sprawę, i z tego powodu Sąd I instancji nie uznał bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na bazie art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. W literaturze nie wyrażono jednolitego poglądu co do możliwości umownej modyfikacji zasad reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej. Istnieje zapatrywanie, iż w przypadku zarządu wieloosobowego umowa lub uchwała właścicieli lokali może ustanawiać reprezentację łączną więcej niż dwóch członków zarządu, nie może jednak tej liczby pomniejszać. Wyrażono także pogląd, że art. 21 ust. 2 u.w.l. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zasady w nim wyrażone, o ile nie powierzono zarządu osobie fizycznej lub prawnej, nie mogą być zmienione (zob. Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Komentarz do niektórych przepisów ustawy o własności lokali, [w:] Zarząd majątkiem wspólnym. Komentarz WK 2016 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że w przypadku wyrażenia woli o reprezentacji jednoosobowej, Wspólnota winna podjąć w tym zakresie stosowną uchwałę – co finalnie uczyniła w dniu 15 maja 2025 r. Nie może być natomiast tak jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, że na skutek rezygnacji E. M. i śmierci M. N. z mocy prawa powstał zarząd jednoosobowy w osobie P. K. Zaistniały stan faktyczny nie miał przełożenia na zmianę sposobu działania reprezentacji Wspólnoty. Wolą Wspólnoty wyrażoną w uchwałach nr 3/2004 z 1 marca 2004 r. oraz nr 3/2008 z 16 kwietnia 2008 r. było powołanie zarządu kilkuosobowego i tylko Wspólnota mogła to zmienić. Należy zatem przyjąć, że P. K. działając domyślnie jako "zarząd jednoosobowy" nie był umocowany do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W świetle powyższego za nietrafne należało uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 u.w.l. oraz powiązane z nimi zarzuty przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.