II OSK 2610/24

Dnia 18 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 222/24 w sprawie ze skargi G. R. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 marca 2024 r. znak: SO.I.6231.1.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 222/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. R. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 marca 2024 r., znak: SO.I.6231.1.2024, którym utrzymano w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego (USC) w N. z dnia 2 lutego 2024 r., znak: USC.5364.1.2024, o odmowie skarżącej na podstawie art. 12 ust 1, art. 26, art. 44 oraz art. 130 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1378), zwanej dalej "p.a.s.c.", oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", wszczęcia postępowania w części wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii jej aktu urodzenia sporządzonego na nazwisko G. B., ur. [...]. Sąd I instancji wyjaśnił w jakich sytuacjach znajduje zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., stanowiący podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to m.in. sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu, organ II instancji trafnie wskazał, że w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego został określony zamknięty katalog dokumentów wydawanych w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe aktów stanu cywilnego oraz podmiotów uprawnionych do ich uzyskania. Tym samym ustawodawca szczegółowo uregulował zasady i formy wydawania dokumentów w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe. Przy tej ocenie Sąd uwzględnił treść art. 2 ust. 1, 2 i 3, art. 3, art. 44-51, art. 130 ust. 5 p.a.s.c., a także zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd podniósł, że skarżąca domagała się wydania kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Kierownika USC oryginału jej aktu urodzenia. Odnośnie do tej oceny Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku tegoż Sądu z 2 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 900/21, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstawy prawnej do załatwienia wniosku skarżącej czy to w formie czynności materialno-technicznej, czy to w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie w świetle art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej, a odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej, to jednak w niniejszej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że wniosek skarżącej o wydanie i doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii jej aktu urodzenia był wnioskiem o dokonanie określonych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Żądana czynność nie stanowi przedmiotu działania organu. Sąd wskazał, że zasadniczo czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego obejmują rejestrację w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2), adnotacji w akcie stanu cywilnego (art. 23), wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego (art. 24), przypisków przy akcie stanu cywilnego (art. 25) lub zmian w zakresie aktów stanu cywilnego (art. 35 i nast.). W tym stanie rzeczy, odmowa uwzględnienia żądania o wydanie i doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu urodzenia nie stanowi odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dla której art. 2 ust. 6 ustawy przewiduje formę decyzji administracyjnej. W tych warunkach prawnych i faktycznych Sąd stwierdził, że, w sytuacji gdy przepisy Prawa o aktach stanu cywilnego nie przewidują możliwości wydawania uwierzytelnionych kopii aktów stanu cywilnego ani samych oryginałów aktów, prawidłowe było stanowisko organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Brak jest bowiem przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do uwzględnienia żądania wydania uwierzytelnionej kopii aktu stanu cywilnego. Odnosząc się do zarzutu skargi, że Wojewoda sygnował swoje postanowienie parafą, a nie czytelnym imieniem i nazwiskiem, Sąd wskazał, że żaden przepis K.p.a. nie formułuje wymogu, by podpis pod postanowieniem lub decyzją był czytelny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2019 r., III SA/Po 683/19). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie przewidują możliwości wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu stanu cywilnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do odmiennego wniosku, że czynności te mieszczą się w zakresie czynności materialno-technicznych, o których mowa w art. 2 ust. 5 p.a.s.c., a art. 2 ust. 6 tejże ustawy rozszerza stosowanie przepisów ustawy na inne dokumenty związane z rejestracją stanu cywilnego; 2) art. 35 ust. 1 p.a.s.c. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o wydanie uwierzytelnionej kopii aktu stanu cywilnego nie stanowi żądania wydania zaświadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że takie żądanie mieści się w pojęciu zaświadczenia w rozumieniu K.p.a.; 3) art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, które to prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych obejmuje również kserokopie tych dokumentów, co stanowi przedmiot żądania skarżącej w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 4) "art. 145 § 1 lit.c)" [powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c] p.p.s.a. polegające na błędnym zastosowaniu i uznaniu, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, podczas gdy w rzeczywistości doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61a § 1 K.p.a. i odmową wszczęcia postępowania w sprawie; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wykładni art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. oraz art. 35 ust. 1 p.a.s.c. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, poprzez ogólnikowe i niespójne – wewnętrznie sprzeczne rozumowanie, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania, bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd (nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, tj. brak uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatowi, dlaczego Sąd uznał jak w sentencji wyroku). Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. To, że wniosek skarżącej w ogólności dotyczy czynności rejestracji stanu cywilnego dokonanej w rejestrze stanu cywilnego w formie aktów stanu cywilnego, tj. wpisu o urodzeniu, nie oznacza, że żądanie wydania kserokopii aktu urodzenia poświadczonej za zgodność z oryginałem stanowi jakąkolwiek czynność z zakresu rejestracji stanu cywilnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 p.a.s.c., w tym kwalifikowaną do czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego, o jakich mowa w art. 2 ust. 5 p.a.s.c. Czynność rejestracji polega bowiem na dokonywaniu stosownych wpisów/adnotacji, a nie kwestii sporządzania ich odpisów i kserokopii. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał skarżącej, że zasadniczo czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego obejmują rejestrację w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2), adnotacji w akcie stanu cywilnego (art. 23), wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego (art. 24), przypisków przy akcie stanu cywilnego (art. 25) lub zmian w zakresie aktów stanu cywilnego (art. 35 i nast.). Tej zaś oceny skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c., ponieważ z tych przepisów nawet w drodze wykładni nie można wyprowadzić wniosku, że czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego polegają na wydawaniu kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem. Dlatego ma rację Sąd I instancji, że odmowa uwzględnienia żądania o wydanie i doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia nie stanowi odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dla której art. 2 ust. 6 p.a.s.c. przewiduje formę decyzji administracyjnej. Czym innym jest bowiem rejestracja stanu cywilnego, a czym innym możliwość sporządzenia fotokopii aktu urodzenia. Prawidłowość tego rozumowania potwierdza sama treść ustawy, w której – jak wskazał organ i zaakceptował to Sąd I instancji – został określony zamknięty katalog dokumentów wydawanych w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe aktów stanu cywilnego oraz podmioty uprawnione do ich uzyskania. Tym samym ustawodawca szczegółowo uregulował zasady i formy wydawania dokumentów w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe (patrz: art. 26 ust. 2, art. 26 ust. 4, art. 35 ust. 8, art. 37 ust. 8, art. 41 ust. 2, art. 42 ust. 2 i 3, art. 44-51 p.a.s.c.). Ustawa nie przewiduje zatem możliwości poświadczenia za zgodność z oryginałem fotokopii aktu urodzenia, tj. fotokopii, którą w ramach wglądu do akt sporządziła sama skarżąca na podstawie art. 130 ust. 5 p.a.s.c. Poza tym takie uprawnienie dotyczy osoby, która może otrzymać odpis aktu stanu cywilnego, co następuje w sposób przewidziany w art. 44-48 p.a.s.c. Ustawa wyraźnie rozróżnia prawo do uzyskania odpisu od – fotokopii i określa sposób (reguły) realizacji tych uprawnień, tj. bez możliwości uzyskania od kierownika USC kserokopii aktu urodzenia poświadczonej za zgodność z oryginałem. Gdyby było inaczej to w ustawie przewidziano by taką możliwość, jak ma to miejsce w przypadku dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, które mogą być wydawane w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego podpisem własnoręcznym (patrz: art. 26 ust. 4 pkt 2 p.a.s.c.). Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca przyjął, iż akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego prowadzone na podstawie p.a.s.c. z 1986 r., a były to dokumenty papierowe – mogą być zamieszczone w rejestrze stanu cywilnego jako odwzorowanie cyfrowe lub może być zamieszczony w tym rejestrze opis tych dokumentów (art. 124 ust. 7 p.a.s.c.). Tym samym wszelkie dokumenty odwzorowane cyfrowo (skany dokumentów papierowych) mogą być wydawane podmiotom wymienionym w art. 26 ust. 4 p.a.s.c , zarówno w postaci elektronicznej, jak i w formie papierowej. Tym samym dotyczy to także zeskanowanego aktu stanu cywilnego, sporządzonego w papierowej księdze stanu cywilnego, jako części akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. Przedmiotem jednak zaskarżonego postanowienia było rozstrzygnięcie w sprawie wydania kserokopii aktu stanu cywilnego poświadczonej za zgodność z oryginałem. Tak sprecyzowane żądanie należało uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., II OSK 1625/22). Taką też ocenę potwierdza pogląd, zgodnie z którym przepisy Prawa o aktach stanu cywilnego nie dają kierownikowi urzędu stanu cywilnego, uprawnień do wydawania oryginałów aktów znajdujących się w księgach stanu cywilnego oraz oryginałów dokumentów znajdujących się w aktach zbiorowych, jak również do wykonywania oraz poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii aktu stanu cywilnego oraz udostępnienia akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego w celu wykonania fotokopii (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1222/22). Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia, a mianowicie, to, że istniały podstawy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skoro żądana czynność poświadczenia za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia nie stanowi przedmiotu działania organu. Jest to o tyle istotne, że organy administracyjne działają zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 K.p.a.), co oznacza, że mogą podejmować tylko takie działania jakie przypisują im obowiązujące przepisy prawa. Dlatego nie każde żądanie danego podmiotu będzie mogło zostać przez organ administracji publicznej spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, w której nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem skarżącej w części wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia. W odniesieniu zaś do tej oceny, kluczowa pozostaje ocena Sądu I instancji, który wyraził pogląd, że wobec kompleksowego uregulowania wskazanej wyżej materii, przepisy K.p.a. w zakresie wynikającym z art. 73, nie mają zastosowania; a z mocy art. 12 ust. 1 p.a.s.c., przepisy K.p.a. stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie, a taka sytuacja nie ma miejsca w analizowanej sprawie. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu, za pomocą którego można by podważyć ww. ocenę, co oznacza, że z uwagi na granice skargi kasacyjnej wyznaczone jej zarzutami, ta kluczowa kwestia, bo dotycząca wzajemnych relacji przepisów p.a.s.c. z przepisami K.p.a., nie mogła zostać oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wymogi wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. Ponadto z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że brak jest podstaw do twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił z jakich względów oddalił skargę "zwykłą". Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy takich elementów konstrukcyjnych uzasadnienia, jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (ewentualnie wskazania co do dalszego postępowania). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie z wymienionych w tym przepisie elementów. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a.; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą realiów przedmiotowej sprawy, ponieważ mowa w nich o żądaniu wydania "zaświadczenia" oraz "prawie dostępu do dokumentów urzędowych", a tego rodzaju zagadnienia prawne nie były przedmiotem rozstrzygnięcia, które – przypomnijmy – dotyczyło wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania w części wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 p.a.s.c. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.; art. 51 ust. 3 Konstytucji RP; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 p.a.s.c. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej istnienia interesu prawnego w uzyskaniu odpisu aktu stanu cywilnego należy wskazać, że kwestia istnienia tego interesu nie była przedmiotem odmowy wszczęcia postępowania. Poza tym nikt w niniejszej sprawie nie kwestionował prawa skarżącej do domagania się uzyskania odpisu aktu urodzenia, do czego niewątpliwie uprawnia ją art. 45 w związku z art. 44 p.a.s.c., a czego nie należy utożsamiać z domaganiem się przez skarżącą wydania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.