II OSK 261/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/23 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: DOA.7110.161.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. D.O. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia 26 maja 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej [..] S.A. (dalej: spółka, inwestor) pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmującego: 1) budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: układem komunikacji wewnętrznej i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjno-odparowującym i instalacją oświetlenia zewnętrznego oraz wewnętrzną instalacją elektryczną, wodno-sanitarną, p.poż., grzewczą, wentylacyjno-klimatyzacyjną, niskoprądową oraz odgromową, 2) rozbiórkę istniejących fundamentów. W toku postępowania nieważnościowego, Wojewoda wezwał inwestora do przedłożenia oryginałów dokumentów, potwierdzających posiadanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działek inwestycyjnych na dzień wydania pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył stosowne dokumenty. Decyzją z 21 kwietnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki – działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: Pr. bud.) stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z 26 maja 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa, wynikającego z braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w chwili wydania spornej decyzji. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a art. 33 Pr. bud. przewiduje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda podniósł, że z zawartego w aktach oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działki nr ew. [...]) na cele budowlane, wynika, iż prawo inwestora do dysponowania powyższymi działkami wynika ze stosunku zobowiązaniowego (dzierżawy). Nieruchomości, do których skarżąca legitymuje się prawem własności to działki nr ew. [..] i [..]. Z postanowień umowy dzierżawy jednoznacznie wynikało, że dzierżawcy, tj. inwestorowi, przysługuje prawo do zabudowania działki obiektem wskazanymi we wniosku o pozwolenie na budowę. Następnie Wojewoda zauważył, że "z przedłożonej umowy dzierżawy" zawartej między J. G., S. G., K. G. i skarżącą a inwestorem wynika, że wydzierżawiający oddają w dzierżawę działkę o nr ew. [...]. Natomiast z umowy dzierżawy zawartej między skarżącą a inwestorem wynika, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę działkę o nr ew. [...]. Do powyższych umów załączone zostały aneksy, w których zawarte zostały oświadczenia stron, że "niniejsza umowa dzierżawy zostaje zawarta na okres uzyskania przez [...] S.A z siedziba w K. (..) pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach [...] nie później niż 01.03.2020 r." Następnie Wojewoda dodał, że w odpowiedzi na jego wezwanie, inwestor przedłożył umowy dzierżawy zawarte 1 marca 2019 r. oraz aneksy do tych umów. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza umów dzierżawy pozwala na stwierdzenie, że powyższe prawo przysługiwało Inwestorowi wyłącznie do dnia wskazanego w aneksach do ww. umów. Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 26 maja 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB podniósł, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją – inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. Organ odwoławczy dodał, że wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, istnieje wyłącznie w przypadku powzięcia – na etapie postępowania zwykłego – wątpliwości co do tego prawa. W tym zakresie GINB podkreślił, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działki nr ew. [...] w miejscowości S.) na cele budowlane. W oświadczeniu wskazano, że prawo inwestora do dysponowania ww. działkami wynika ze stosunków zobowiązaniowych. GINB dodał, że właściciele działek nr ew. [...] byli stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zostali zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu oraz o przysługujących im uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz doręczano im korespondencję. W toku postępowania zwykłego nikt nie kwestionował prawa inwestora do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, w tym także skarżąca, która we wniosku o stwierdzenie nieważności, podnosi brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto skarżąca pismem z 9 czerwca 2020 r. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty M. z 26 maja 2020 r. nr 450/2020, a dopiero w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. po raz pierwszy wskazała, że w jej opinii umowy dzierżawy wygasły 1 marca 2020 r. Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ocenia się w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad o których mowa w art. 156 k.p.a. Natomiast umowy dzierżawy i aneksy do tych umów nie znajdowały się w aktach sprawy Starosty M. przed wydaniem pozwolenia na budowę (zostały przysłane przez skarżącą przy piśmie z 19 kwietnia 2021 r.), a więc nie można na ich podstawie stwierdzić, że decyzja Starosty M. z 26 maja 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GINB, Starosta M. nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania działkami nr ew. [...], na cele budowlane, a sporna decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy, rażące naruszenie prawa – zdaniem strony skarżącej – miało polegać na wydaniu pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego skarżący wskazywali, że oświadczenie złożone przez inwestora przy wniosku o pozwolenie na budowę było niezgodne z prawdą. Na poparcie tej tezy powoływano treść umowy dzierżawy i aneksu do tej umowy, w których wskazano, że "niniejsza umowa dzierżawy zostaje zawarta na okres uzyskania przez [..] S.A z siedziba w K. (..) pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach [...] nie później niż 01.03.2020 r." W związku z tym Sąd przypomniał, że pozwolenie na budowę może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji, kiedy organ poweźmie wiadomość, że w aktach sprawy brakuje oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub gdy np. złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić. Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia. Jeżeli istniałyby podstawy do kwestionowania prawdziwości oświadczenia inwestora, to niewątpliwie wydanie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony, stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Co do zasady bowiem złożenie oświadczenia przez inwestora samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, GINB prawidłowo ocenił, że w sprawie zakończonej sporną decyzją Starosty M. nie doszło do rażącego naruszenia prawa z przyczyn wskazywanych przez stronę skarżącą. Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (formularz B-3) z 18 kwietnia 2019 r., w którym wskazał, że jego prawo do nieruchomości (dz. ew. nr [...]) wynika ze stosunku zobowiązaniowego. W toku postępowania zwyczajnego, inwestor przedłożył informację uzupełniającą (formularz B-4) datowaną na 28 kwietnia 2020 r., w której podał, z jakich tytułów prawnych (dokumentów) wynika jego prawo. Sąd podkreślił raz jeszcze, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności sprawy nie uzasadniały wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonego przez inwestora w postępowaniu zwyczajnym. Skoro inwestor wywodził swoje prawo ze stosunku zobowiązaniowego, to udział skarżącej oraz pozostałych właścicieli spornych nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przewidziany przez art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud., gwarantował możliwość ochrony przysługującego im prawa własności w tym postępowaniu. Zarówno skarżąca, jak i pozostali właściciele nieruchomości, jako strony postępowania zwyczajnego, były zawiadamiane o jego wszczęciu i zgromadzeniu materiału dowodowego. W zawiadomieniu o wszczęciu były podane numery ewidencyjne działek, na których ma być realizowana sporna inwestycja. Ponadto, skarżącej oraz pozostałym stronom postępowania doręczono sporną decyzję Starosty M. Strony te mogły zatem przed wydaniem tej decyzji zasygnalizować organowi wątpliwości co do prawdziwości spornego oświadczenia, jak również wnieść odwołanie od ww. decyzji, podnosząc stosowny zarzut. Tego jednak skarżąca ani pozostałe strony nie uczyniły, a bez ich inicjatywy organ nie miał podstaw do kwestionowania rzetelności tego oświadczenia. Co więcej, skarżąca i pozostałe strony, zrzekły się prawa do wniesienia odwołania od spornej decyzji. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że skarżąca nie ma racji twierdząc, że Starosta powinien był wezwać inwestora do poparcia złożonego oświadczenia dokumentami, z których wynikać ma jego tytuł prawny do nieruchomości. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zobowiązuje organu do takiego działania. Przeciwnie, z przytoczonych wcześniej przepisów wynika wprost, że inwestor może wykazać ww. prawo "poprzez złożenie oświadczenia bez konieczności załączania do wniosku dokumentów potwierdzających to prawo, takich jak np. wypis z księgi wieczystej, akt notarialny, umowa dzierżawy". Skarżąca zwróciła uwagę organowi na ewentualny brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopiero w piśmie z 19 kwietnia 2021 r., a zatem blisko rok po wydaniu spornego pozwolenia na budowę, choć – z jej stanowiska w sprawie wynika – że inwestor nie posiada takiego prawa już od 1 marca 2020 r. Skarżąca nie sygnalizowała tego problemu w okresie poprzedzającym wydanie spornej decyzji, tj. od 1 marca do 26 maja 2020 r., a dodatkowo zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od spornej decyzji. Sąd pierwszej instancji podniósł, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Sąd podkreślił jednak, że w toku postępowania nieważnościowego ani też w toku sądowej kontroli tego postępowania, nie dochodzi do karnoprawnej oceny, czy oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak już bowiem wskazano wyżej, oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Jeżeli natomiast postępowanie karne prawomocnie potwierdziłoby złożenie przez inwestora fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to okoliczność ta stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, GINB nie naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 156 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo rażącego naruszenia przez organ drugiej instancji i przepisów prawa powszechnie obowiązującego polegających na zaniechaniu pełnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona ocena materiału dowodowego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zestawieniu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego doprowadziłaby do konieczności uznania, iż Starosta M. nie zachował należytej staranności w zakresie gromadzenia obligatoryjnej dokumentacji pozwolenia na budowę, a zatem zaszła przesłanka umożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji; 2) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i poprzez przyjęcie wprost ustaleń poczynionych przez GINB, podczas gdy zarówno z treści skargi, jak i decyzji Wojewody jasno wynika, że na rzecz inwestora została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z istotnym naruszeniem przepisów prawa, bowiem inwestor złożył niezgodne z prawem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że brak złożenia przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania odwołania od wydanej decyzji konstytuuje utratę uprawnień do wzruszenia ostatecznej decyzji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny niejako pominął fakt, że skarżąca kasacyjnie nie jest podmiotem profesjonalnym, a z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika jasno, że nie miała świadomości, że w dniu wydania decyzji inwestor nie dysponował już prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem złożone przez niego oświadczenie nie znajdowało podstaw w ustalonym stanie faktycznym, co z kolei skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego; 4) art. 155 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania, że czynność uzupełnienia przez inwestora dotychczas zgłaszanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest odrębnym dokumentem i nie należy go traktować łącznie jako jeden dokument ze złożonym oświadczeniem, co skutkowało brakiem wezwania inwestora do ponownego złożenia pełnej dokumentacji i dopuszczeniem do wydania decyzji w świetle braku spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań wskazanych w art. 35 ust. 1 i 2 Pr. bud. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na wadliwym uznaniu, że dyspozycja ww. przepisu nie konstytuuje obowiązku nałożonego na organ, a polegającego na dokładnym i skrupulatnym sprawdzeniu, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki złożenia zgodnego z prawem i stanem faktycznym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością przez inwestora, co doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nie mógł powziąć jakichkolwiek wątpliwości, a zatem nie był zobowiązany przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego, co skutkuje wydaniem wadliwej i obarczonej błędem decyzji, która nie może ostać się w porządku prawnym, 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. poprzez uznanie, że złożony przez inwestora w toku postępowania, a po upływie okresu dzierżawy nieruchomości, która to uprawniała go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokument w postaci formularza B4 jest odrębnym dokumentem, niezależnym od oświadczenia składanego na formularzu B3, podczas gdy dokumenty te stanowią jedną integralną całość, a zatem niezłożenie jego części skutkuje koniecznością złożenia całego dokumentu na nowo, a to w świetle złożenia wadliwego oświadczenia wskazuje, że mamy do czynienia z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że pojęcie rażącego naruszenia prawa musi być interpretowane wąsko. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dodatkowo w odniesieniu do przedmiotu decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym należy zwrócić uwagę, że stosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec pozwolenia na budowę powinno podlegać szczególnym ograniczeniom wynikającym z charakteru tego aktu, niezależnie od ograniczenia zawartego w samym brzmieniu przepisu ("rażące naruszenie prawa"). Przez "rażące naruszenie prawa" należałoby bowiem w tym wypadku rozumieć w szczególności takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć w inny sposób, jak tylko przez odjęcie mocy prawnej wydanemu pozwoleniu (S. Jędrzejewski, glosa do wyr. NSA z dnia 29 września 1992 r., IV SA 1069/92, OSP 1994, z. 5, poz. 99). Z uwagi na fakt, że realizacja zamierzenia budowlanego oznacza ingerencję w nieruchomość, na której zamierzenie to jest lokalizowane, od strony ekonomicznej wiążącą się z zaangażowaniem określonych, często znacznych, środków ponoszonych w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną, pozwolenie na budowę powinno charakteryzować się stabilnością (W. Jacyno, J. Rewkowska, Znaczenie stabilności rozstrzygnięć administracyjnych w budownictwie (nadzwyczajne postępowania administracyjne i ich konsekwencje) [w:] Proces inwestycji budowlanych, Warszawa 2015, s. 174). Istotą sporu w tej sprawie jest, czy decyzja Starosty M. z dnia 26 maja 2020 r. o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem tego pozwolenia inwestorowi, który, jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie, utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na wstępie zaznaczyć należy, że w judykaturze sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym do rażącego naruszenia prawa może dojść w przypadku, gdy inwestor nie posiadał tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane, w tej sprawie rozstrzygnięcie zasadniczego problemu wymaga jednak uwzględnienia poszczególnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona zarzuca brak dokładnego i skrupulatnego sprawdzenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki złożenia zgodnego z prawem i stanem faktycznym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podnieść należy, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne, o ile z informacji będących w posiadaniu organu nie wynika, że oświadczenie to może nie być prawdziwe. W judykaturze podkreśla się, że co do zasady organ wydający pozwolenie na budowę nie ma kompetencji do badania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wyr. NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1245/14). Przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Niemniej, w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej wyjaśnienia. Jeśli natomiast w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę treść oświadczenia, a w konsekwencji przysługujące inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostanie przez kogokolwiek, w jakikolwiek sposób skutecznie zakwestionowane, na organie nie ciąży szczególny obowiązek badania rzeczywistego stanu prawnego. Skoro oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie, to organ, dysponując nim, co do zasady nie bada jego prawdziwości, gdyż nie ma kompetencji w tym zakresie. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania dowodowego, które zweryfikuje, czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Organ architektoniczno – budowlany ma jedynie ustalić, czy z materiałów będących w jego dyspozycji można wywieść, że inwestor wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające to prawo, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia wraz z oświadczeniem jakichkolwiek dokumentów (por. A. Legat, E. Wielańczyk – Grzelak, Prawo budowlane, Gdańsk 2020, s. 29). Przy przyjęciu odmiennego rozwiązania, w przypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości objętej inwestycją wynika ze stosunków zobowiązaniowych łączących strony, tak jak w tej sprawie, organy administracji publicznej mogłyby dokonywać takiej interpretacji przepisów przedłożonych umów, która byłaby sprzeczna z wolą jej stron. Mogłaby zatem zaistnieć sytuacja, w której organy dokonałyby niewłaściwej interpretacji przepisów umowy i wbrew woli stron uznać, że z umowy nie wynika prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji odmówić wydania pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym tej sprawy inwestor w oświadczeniu z dnia 18 kwietnia 2019 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazał na stosunek zobowiązaniowy. Następnie, w informacji uzupełniającej do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 28 kwietnia 2020 r., złożonej w związku z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako dokument, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] oraz nr ewid. [....] na cele budowlane, wskazał umowę dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 1 marca 2019 r. Należy jeszcze raz podkreślić, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Nie jest kwestionowane w sprawie, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ nie dysponował konstytuującymi prawo inwestora do dysponowania nieruchomością umowami dzierżawy, ani aneksami do nich, które zostały przesłane przez skarżącą dopiero przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. W świetle obowiązującego stanu prawnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie był zobligowany do żądania od inwestora tychże umów. Inwestor nie ma bowiem obowiązku przedłożenia dokumentacji na poparcie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś organ, jeżeli oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania celem weryfikacji oświadczenia. W toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, strony postępowania, w tym skarżąca, nie kwestionowały tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, a zatem w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz stanowiska judykatury, organ nie miał podstaw prawnych, aby weryfikować oświadczenie złożone przez inwestora. Co więcej, strony postępowania zrzekły się prawa do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym stała się ona ostateczna i prawomocna. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jak wyżej zauważono, nie jest kwestionowane, że umowy dzierżawy i aneksy do nich nie znajdowały się w aktach sprawy Starosty M. przed wydaniem pozwolenia na budowę. Strona skarżąca zakwestionowała tytuł prawny inwestora do gruntu, załączając przedmiotowe umowy i aneksy do nich, dopiero blisko rok od wydania pozwolenia na budowę. Stanowi to okoliczność, która powinna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie, czy doszło w tej sprawie do kwalifikowanych skutków w postaci rażącego naruszenia prawa. Słusznie bowiem konkluduje organ odwoławczy, że w okolicznościach tej sprawy Starosta M. nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Bezpodstawne są w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podnosi się w nich, że Starosta M. nie zachował należytej staranności odnośnie gromadzenia obligatoryjnej dokumentacji pozwolenia na budowę oraz w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie usiłuje wyprowadzić bezwzględny obowiązek organu weryfikowania zgodności ze stanem faktycznym i prawnym składanego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się następnie do załączonej przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentacji w postaci umów dzierżawy oraz aneksów do nich, należy również zwrócić uwagę, że z uwagi na możliwe trudności w interpretacji przez organy architektoniczno – budowlane postanowień umownych, umowa, jako tytuł prawny do nieruchomości, powinna w sposób możliwie precyzyjny uprawniać inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod inwestycję objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (A. Legat, E. Wielańczyk – Grzelak, op. cit.). W orzecznictwie akcentuje się, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą. Tymczasem zwrócić należy uwagę na treść znajdujących się w aktach umów dzierżawy nr [...] oraz aneksów do nich, których łączna interpretacja może nasuwać wątpliwości, co do rzeczywistej woli stron. W § 6 ust. 1 umów strony oświadczyły, że umowy zostały zawarte na czas nieoznaczony. Z nadesłanych przez skarżąca aneksów do tychże umów wynika, że następnie strony w § 2 ust. 1 lit. e dokonały zmiany § 6 umowy dzierżawy, postanawiając, że: "umowa dzierżawy zostaje zawarta na okres uzyskania przez [...] S.A. z siedzibą w K. przy ul. O. [...] pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [....] nie później niż 1 marca 2020 r.". Strony dokonały także zmiany § 4 umowy dzierżawy, zgodnie z którym "Wydzierżawiający wyraża zgodę na dysponowanie przez dzierżawcę przedmiotem dzierżawy na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zakresie uzyskania niezbędnych zgód i pozwoleń", postanawiając w aneksie do umowy w § 2 ust. 1 pkt d, że "Wydzierżawiający wyraża zgodę na dysponowanie przez dzierżawcę przedmiotem dzierżawy na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zakresie uzyskania niezbędnych zgód i pozwoleń określonych szczegółowo w treści umowy przedwstępnej". Zasady rządzące procesem ustalania znaczenia (sensu) oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych reguluje art. 65 § 2 k.c., zgodnie z którym w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Porównanie treści § 2 ust. 1 lit. e aneksu oraz § 2 ust. 1 lit. d tego aneksu budzi wątpliwości co do woli stron odnośnie tego, czy uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miało przysługiwać inwestorowi w zakresie uzyskania niezbędnych zgód i pozwoleń, przy czym do "niezbędnych pozwoleń", o których mowa w tym przepisie, zwyczajowo zaliczyć należy pozwolenie na budowę, czy wyłącznie do ściśle określonej przez strony daty. Treść § 2 ust. 1 lit. e aneksu do umowy dzierżawy budzi zresztą wątpliwości, czy oznaczony w nim termin 1 marca 2020 r. należy traktować jako termin wygaśnięcia umowy, zwłaszcza że wprowadzenie tego terminu jako terminu wygaśnięcia umowy godziłoby de facto w możliwość realizacji celu umowy, jakim jest umożliwienie inwestorowi uzyskania pozwolenia na budowę, a także z uwagi na krótki termin czyniłaby ją w zasadzie niewykonalną. Analizując treść ww. postanowień aneksu, można również nabrać wątpliwości, czy umowa została zawarta na czas określony do dnia 1 marca 2020 r., czy do dnia uzyskania przez spółkę pozwolenia na użytkowanie. W kontekście podnoszonej przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności uzupełnienia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zawartych tam twierdzeń w zakresie tytułów prawnych do dysponowania przez niego nieruchomością na cele budowlane, zwrócić uwagę należy także na istotne w sprawie wątpliwości co do daty zawarcia przedmiotowych aneksów. Poprzez zawarcie w treści aneksu sformułowania "zawarta w dniu 01.02.2019 r.", a nie "zawarty", następuje odniesienie do daty zawarcia pierwotnej umowy dzierżawy, a nie aneksu. Zgodnie z regulacją przepisu art. 3 pkt 11 Pr. bud. przez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niewątpliwie powołany przepis obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności przez zarząd do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów, również umów zawartych na podstawie przepisów prawa cywilnego. W tej sprawie istotne jest jednak, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania problemów cywilnoprawnych związanych z umową, na którą powołuje się inwestor, wykazując tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie związane z interpretacją umowy nie stanowią przedmiotu sprawy o pozwolenie na budowę i z uwagi na ich cywilnoprawny charakter nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W razie wątpliwości organ nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie jest uprawniony do dokonywania oceny stopnia trwałości stosunku zobowiązaniowego, na który powołuje się inwestor, czy też do poszukiwania uzasadnienia doboru rodzaju zawartej przez strony umowy, ani tym bardziej do weryfikacji, czy umowa ta zabezpiecza możliwość realizacji inwestycji budowlanej przez cały okres budowy. Organ nie ma podstaw prawnych do ingerowania w tym zakresie w treść relacji prywatnoprawnych między inwestorami a właścicielami nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja (A. Legat, E. Wielańczyk – Grzelak, op. cit.). Kwestie te pozostają w kognicji sądów powszechnych, nie zaś organów i sądów administracyjnych. Nie mogą być one zatem arbitralnie rozstrzygane przez organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny, godziłyby bowiem znacząco w interes drugiej strony postępowania. Jeżeli rzeczywistym, zgodnym zamiarem stron, umowy była limitacja okresu przysługiwania inwestorowi uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestia powinna zostać podniesiona przez strony w toku postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Istotne jest również, że z akt sprawy wynika, że strony pozostają w sporze co do treści łączącego ich stosunku zobowiązaniowego. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. inwestor podnosi, że w dalszym ciągu zgodnie z zawartą umową dzierżawy użytkuje grunt, a zatem trudno przyjąć, że nie posiada prawa do dysponowania gruntem, czy że umowa wygasła – stosunek prawny łączący strony nie uległ zmianie. Inwestor akcentuje również, że strona skarżąca kasacyjnie pomija, że umowa dzierżawy została zawarta na czas określony, jednak nie do dnia 1.03.2020 r., lecz do uzyskania przez spółkę pozwolenia na użytkowanie. Inwestor podniósł, że skoro spółka dalej dzierżawi nieruchomość skarżącej kasacyjnie za jej wiedzą i zgodą, nie można uznać, że spółka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spór pomiędzy stronami co do treści umowy nie może zostać rozstrzygnięty przez organ, ani sąd administracyjny, wykracza to bowiem poza ich ustawowe kompetencje. Tymczasem wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych, a taki stan rzeczy nie występuje w sprawie niniejszej, wobec wątpliwości co do treści stosunku zobowiązaniowego łączącego strony oraz sporu pomiędzy nimi co do tej kwestii. W orzecznictwie stwierdza się, że zaistnienie tej kwalifikowanej wady powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości, z którego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Słusznie argumentuje także Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania nieważnościowego, ani też w toku sądowej kontroli decyzji w nim wydanej, nie dochodzi do karnoprawnej oceny, czy oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak już wyżej wyjaśniono, oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Jeśli natomiast postępowanie karne prawomocnie potwierdziłoby złożenie przez inwestora fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to okoliczność ta stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie stanowi zamknięcia drogi sądowej ochrony interesu strony skarżącej kasacyjne. Ponadto zauważyć również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne pozostaje, że wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el i cytowana tam literatura). W związku z powyższym, w porównaniu ze wznowieniem postępowania tryb stwierdzenia nieważności ma charakter ograniczony, w tym sensie, że przedmiotem weryfikacji jest jedynie kwestionowany akt administracyjny, a nie prowadzące do jego wydania czynności proceduralne, tymczasem w zarzutach skargi kasacyjnej strona usiłuje wywieść podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w dostrzeżonych przez nią zaniechaniach organu wyczerpującego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co więcej, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Organ orzekający o nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Aby skutecznie zakwestionować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wątpliwości, które podnosi skarżąca, powinny zostać co do zasady sformułowane na etapie postępowania zwyczajnego, a podnoszenie ich na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w okolicznościach faktycznych i prawnych wyżej wyjaśnionych, nie może spowodować wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w tym trybie. Odnosząc się zaś do zarzutu 4 w obrębie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz zarzutu 2 w obrębie zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że uzupełnienie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wywołało skutków, o których mowa w tych zarzutach. Inwestor w informacji uzupełniającej do wniosku o pozwolenie na budowę nie wskazał nowego tytułu prawnego do nieruchomości, tylko uszczegółowił poprzednio wskazany stosunek zobowiązaniowy, wyliczając konkretne umowy, z których wynikać miało uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie uszczegółowienie nie wiązało się zaś z potrzebą składania odrębnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żadne z istotnych elementów poprzedniego oświadczenia nie zostało zmienione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.