II OSK 2607/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant straszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz A. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 515/25 w sprawie ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 marca 2025 r. nr SKO.ZP/415/581/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. R. i M. R. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 10 686 (dziesięć tysięcy sześćset osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej A. R. i M. R., 4. nakazuje zwrócić A. R. i M. R. solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 2 586 (dwa tysiące pięćset osiemdziesiąt sześć) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 515/25, po rozpoznaniu skargi A. R. i M. R. (dalej skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej SKO) z 4 marca 2025 r. znak SKO.ZP/415/581/2023 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 19 października 2023 r. znak GP.6725.1.41.50.2016, którą ustalono skarżącym jednorazową opłatę w wysokości 517 153 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] i nr [...], obręb S., oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd w pierwszej kolejności uznał za bezzasadny zarzut przedawnienia opłaty planistycznej wskazując, iż należność ta nie posiada charakteru podatku, co wyklucza stosowanie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383). Kwestia przedawnienia roszczeń związanych ze wzrostem wartości nieruchomości jest wyczerpująco uregulowana w art. 37 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej upzp), a zachowanie pięcioletniego terminu na wszczęcie postępowania od dnia wejścia w życie planu miejscowego przesądza o dopuszczalności ustalenia opłaty. Na uwzględnienie zasługiwały jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), polegających na braku rzetelnej i merytorycznej oceny operatu szacunkowego jako kluczowego dowodu w sprawie. W ocenie Sądu SKO uchyliło się od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, ograniczając się jedynie do przytoczenia fragmentów operatu i błędnie zakładając, że jego kontrola ogranicza się wyłącznie do kwestii formalnych. Organ odwoławczy błędnie zinterpretował wcześniejsze wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z 6 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 216/23, bezzasadnie przyjmując, iż brak wypowiedzi Sądu co do określonych elementów operatu szacunkowego jest równoznaczny z ich milczącą aprobatą, podczas gdy Sąd nie mógł oceniać treści dowodu, który w tamtym czasie jeszcze nie istniał. Podkreślono, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej miał fakt, że organ odwoławczy z powodu własnej 15-miesięcznej bezczynności dopuścił do utraty aktualności operatu szacunkowego i wydał decyzję z naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej ugn), nie występując o potwierdzenie jego ważności przez rzeczoznawcę. Z uwagi na ekonomikę procesową oraz zbliżający się termin definitywnej utraty mocy dowodowej przez operat po upływie dwóch lat od jego sporządzenia, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. 2. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący oraz SKO, zaskarżając go w całości. 2.1. Skarżący podnieśli następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1) art. 37 ust. 3 i 4 upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż wymieniony przepis wyczerpująco reguluje kwestię terminu przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty planistycznej; 2) art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej ufp) poprzez ich niezastosowanie, mimo że doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Organ zarzucił z kolei zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż SKO nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności nie dokonało oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, 2) art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej ugn) w zw. z art. 37 ust. 1 i 12 upzp przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis ten stosuje się do operatów szacunkowych sporządzanych dla celów ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem tej nieruchomości (tzw. renty planistycznej). W związku powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Pismem z 24 marca 2026 r. skarżący cofnęli wniesioną skargę kasacyjną. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do pisma skarżących z 24 marca 2026 r. należy wskazać, że stosownie do art. 60 Ppsa skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Jeżeli zaś skarżący skutecznie cofnął skargę, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa). Przepisy te stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 193 Ppsa). W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej art. 60 Ppsa. Uznając zatem, że A. R. i M. R. skutecznie cofnęli skargę kasacyjną, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 Ppsa, umorzono postępowanie z ich skargi kasacyjnej (punkt 3 wyroku). O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa (punkt 4 wyroku). 5.2. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, ujęte w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Kognicja Sądu ograniczała się zatem do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. 5.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez organ jest w pełni usprawiedliwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dopuścił się bowiem naruszenia prawa materialnego, błędnie przyjmując z urzędu, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej uległ dezaktualizacji na skutek upływu 12 miesięcy, zgodnie z ogólną regułą art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Sąd I instancji całkowicie pominął specyfikę postępowania w przedmiocie renty planistycznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na ściśle sprecyzowaną datę historyczną - dzień jej sprzedaży. Przepis ten wyłącza stosowanie mechanizmu z art. 156 ust. 3 ugn. W orzecznictwie NSA pogląd ten był wyrażany wielokrotnie, co niestety umknęło uwadze Sądu Wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 314/17, 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 152/229). Należy przyjąć jako wartość podstawową, że operat szacunkowy w tego typu sprawach rekonstruuje fakty i zjawiska rynkowe osadzone w zamkniętej przeszłości. Wartość nieruchomości z dnia zawarcia umowy sprzedaży w 2016 r. jest wielkością stałą i obiektywną. Upływ czasu między sporządzeniem operatu a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na ową historyczną wartość. Wymuszanie na organach administracji publicznej cyklicznego odnawiania operatów szacunkowych, których zadaniem jest wyłącznie potwierdzenie stanu minionego, jest zabiegiem z punktu widzenia prawa celowego całkowicie zbędnym. 5.4. Dokonując oceny spornych regulacji nie można tracić z pola widzenia szerszego kontekstu aksjologicznego i ekonomicznego instytucji ulepszenia planistycznego. Konstytucyjna ochrona własności nie jest prawem absolutnym (ius infinitum). Opłata planistyczna stanowi racjonalny instrument odzyskiwania przez wspólnotę samorządową części wykreowanej publicznie wartości dodanej. Wzrost wartości nieruchomości nie jest bowiem w tym przypadku efektem starań czy nakładów właściciela, lecz bezpośrednim rezultatem władczego aktu planistycznego gminy. Wykreowana w ten sposób renta, wynikająca z działania władzy publicznej, podlega częściowemu zwrotowi w imię ochrony interesu publicznego i ładu przestrzennego. Próba zniweczenia tego mechanizmu poprzez mnożenie barier biurokratycznych (nakaz ciągłej aktualizacji wyceny historycznej) prowadzi jedynie do drastycznego wzrostu kosztów transakcyjnych po stronie aparatu państwowego. Takiej wykładni, sankcjonującej dysfunkcję administracji i godzącej w zasadę racjonalności gospodarowania środkami publicznymi, Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobować nie może. 5.5. Za całkowicie chybione należało uznać również stanowisko Sądu I instancji, jakoby organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez rzekomy brak właściwej oceny operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zdeprecjonował kontrolę instancyjną przeprowadzoną przez Kolegium. Należy podkreślić, że operat szacunkowy sporządzony dla sąsiedniej działki nr [...] był już przedmiotem wnikliwej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w równoległej sprawie z udziałem tych samych skarżących (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1716/23). Operat szacunkowy w powyższej sprawie, jak i ten, który znajduje się w materiale dowodowym niniejszej sprawy są do siebie bardzo podobne w zakresie zastosowanej metodyki (podejście porównawcze, metodę porównywania parami), analizy rynku oraz doboru nieruchomości podobnych, ponieważ dotyczą różnych części tego samego pierwotnego kompleksu działek i zostały sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego (mgr inż. K.B.). W obu przypadkach rzeczoznawca najpierw określił wszystkie trzy wartości jednostkowe nieruchomości pierwotnej (kompleksu działek nr [...], [...], [...]), a następnie określił wszystkie trzy wartości rynkowe przedmiotowej części nieruchomości (w tej sprawie działki nr [...] i nr [...]) jako iloczyn jej powierzchni i wartości jednostkowej nieruchomości pierwotnej. Główne różnice sprowadzały się natomiast do samego przedmiotu wyceny (innych działek wchodzących w skład tego samego kompleksu), ich powierzchni, dat sporządzenia dokumentów oraz ostatecznych kwot wyceny. W obu operatach rzeczoznawca zastosował identyczny zestaw cech rynkowych i wag dla całej nieruchomości pierwotnej. Z uwagi na to, że wycena dotyczyła trzech różnych stanów planistycznych, dla każdego z nich badano inny rynek, co z kolei wymusiło zastosowanie innych kryteriów i wag. Jak trafnie przesądzono we wskazanym wyroku NSA, zastosowana przez biegłą metodologia – w tym w szczególności mechanizm ekstrapolacji przy ocenie cechy "powierzchnia" – jest poprawna i logicznie spójna z prawami ekonomii. Czym innym jest bowiem wycena typowych małych działek rynkowych, a czymś diametralnie odmiennym szacowanie wielkoobszarowych terenów inwestycyjnych (przekraczających 4 ha), gdzie zadziałać musi efekt skali obniżający wartość jednostkową. Organy administracji prawidłowo zweryfikowały ten dowód i wyciągnęły z niego właściwe wnioski. Skuteczne podważenie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych wymagałoby przedłożenia przez skarżących przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Skarżący ograniczyli się natomiast wyłącznie do własnej, niefachowej polemiki z warsztatem biegłego. W tej sytuacji organy obu instancji dysponowały rzetelnym materiałem dowodowym, a zarzut powierzchowności ich oceny sformułowany przez Sąd I instancji jawi się jako bezpodstawny. 5.6. Konkludując, skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie w całości, ponieważ Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni prawa materialnego. Biorąc zaś pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (operat szacunkowy był aktualny w świetle upzp, a organy prawidłowo go oceniły w trybie art. 80 Kpa), Naczelny Sąd Administracyjny zastosował tryb przewidziany w art. 188 Ppsa. Uchylając zaskarżony wyrok w całości, rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 Ppsa, albowiem decyzja organu II instancji w pełni odpowiada prawu (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa (punkt 2 wyroku).