II OSK 2595/17

Dnia 17 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.A.D. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/16 w sprawie ze skargi R.A.D. i D. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 990/16 oddalił skargę R.A.D.i D.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płońsku z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] nakazującą R. D.J.P.,D.P.i K.P. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o konstrukcji murowanej, o wymiarach 11,40 m x 9,70 m położonego na terenie działki nr ew. [...]w miejscowości [...]. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej powoływanej również jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej również jako "k.p.a.") nakazał R.D., J.P., D.P. oraz K.P. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o konstrukcji murowanej, o wymiarach 11,40 m x 9,70 m, położonego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania R.D. J.P. i D.P. – decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB wskazał, że w dniu 2 lutego 2015 r. inspektorzy organu pierwszej instancji przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek letniskowy murowany z poddaszem użytkowym, o wymiarach około 11,40 m x 9,70 m i nieregularnym kształcie. Rzut budynku tworzą dwa prostokąty o wymiarach 7,80 m x 5,80 m oraz 5,40 m x 7,70 m, przesunięte względem siebie. Budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką. Budynek wyposażono w instalacje elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Jak ustalił organ pierwszej instancji, realizację obiektu rozpoczęto na wiosnę 2009 r., a zakończono w 2011 r. Sporny obiekt znajduje się na terenie działki leśnej. W trakcie czynności kontrolnych J. P. i R.D. przedstawiły kopie zgłoszeń do Starostwa Powiatowego w Płońsku z dnia 6 października 2008 r., z dnia 12 listopada 2008 r. i z dnia 22 stycznia 2009 r. zamiaru realizacji na przedmiotowej działce trzech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować inwestycję. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, jednak nie mają one zastosowania w sprawie. W ocenie WINB, ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację inwestycji nie został spełniony, słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał, że chociaż obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, to organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę budynku wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi, w związku z czym należy go zakwalifikować do kategorii ZL, wskazanej w § 209 rozporządzenia. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. Jak wyjaśnił WINB, w sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem, a granicą lasu powinna zatem wynosić 12 m. Tymczasem, jak ustalił organ pierwszej instancji w oparciu o wypis z rejestru gruntów, sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, co oznacza, że odległość od granicy lasu wynosi 0 m. Wskazał, że z uwagi na fakt, że budynek letniskowy usytuowany jest w sposób naruszający § 271 rozporządzenia, nie ma możliwości jego zalegalizowania. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez odwołujących się, WINB stwierdził, że zgłoszenia z dnia 6 października 2018 r., z dnia 12 listopada 2008 r. i z dnia 22 stycznia 2009 r., dotyczyły zamiaru budowy budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, a nie budynku letniskowego o powierzchni zabudowy około 87 m2, który w obecnym kształcie nie spełnia wymogów określonych w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., stawianych budynkom rekreacji indywidualnej, lecz stanowi budynek mieszkalny całoroczny. Okoliczność ta nie może więc stanowić podstawy odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu. Organ drugiej instancji stwierdził również, że poza zakresem jego właściwości leży kwestia nakładów poniesionych przez inwestorów w trakcie budowy i eksploatacji budynku stanowiącego samowolę budowlaną w rozumieniu obowiązujących przepisów. R.D., D.P. K.P. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie pomimo, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku, kiedy rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części; 2. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, że zaistniały przesłanki do zastosowania procedury legalizacji; 3. art. 9 Prawa budowalnego w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wdrożenia procedury uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organy administracji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym obowiązku polegającego na poinformowaniu o możliwości wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 Prawa budowlanego; 2. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/16 odrzucił skargę K.P. Postanowienie jest prawomocne. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "Prawo budowlane") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego wskazano, w jakich sytuacjach pozwolenie na budowę nie jest wymagane, natomiast w art. 30 określono, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dochodzi do tzw. samowoli budowlanej, która skutkuje wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego procedury określonej w artykułach od 48 do 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie natomiast do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu takim, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Konfrontując treść powołanych przepisów z zarzutami skargi i ich uzasadnieniem Sąd stwierdził, że skarżący, zarówno w ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, kwestionują dwa – zasadnicze dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – ustalenia faktyczne. Po pierwsze, twierdzą, że nie dopuścili się samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, po drugie, twierdzą, że niezasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka legalizacji polegająca na tym, że nie ma możliwości doprowadzania obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu ani pierwsze, ani drugie twierdzenie skarżących, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Dopuścili się oni bowiem samowoli budowlanej, a w świetle stanu faktycznego sprawy i przepisów mających w niej zastosowanie, nie ma możliwości doprowadzenia budynku znajdującego się na terenie działki nr ew. [...], do stanu zgodnego z prawem. W aktach postępowania administracyjnego (k. 15-17 akt organu pierwszej instancji) znajdują się trzy zgłoszenia dokonane w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez R. D. oraz J. P.i H.P.. Każde z nich dotyczy zamiaru wykonania budynku gospodarczego, wolnostojącego, parterowego, niepodpiwniczonego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działkach nr ew. [...]. W zgłoszeniach z dnia 6 października 2008 r. i z dnia 12 listopada 2008 r. wymiary planowanego budynku określono na 5 x 5 m, natomiast w zgłoszeniu z dnia 22 stycznia 2009 r. na 10 x 2,5 m. We wszystkich zgłoszeniach wskazano, że budynek będzie przeznaczony na sprzęt potrzebny do pielęgnacji działki. Jak natomiast wynika z protokołu kontroli obiektu budowlanego (k. 18 akt organu pierwszej instancji), przeprowadzonej w obecności R. D. i J. P. w dniu 2 lutego 2015 r., na nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...]znajduje się budynek letniskowy o wymiarach około 11,40 m x 9,70 m, posiadający dach dwuspadowy, wyposażony w instalacje elektryczną, wodociągową (ze studni), kanalizację (szambo). Budynek zrealizowano w okresie od wiosny 2009 r. do lata 2011 r. Dołączona do akt dokumentacja fotograficzna wskazuje, że budynek jest piętrowy z poddaszem. Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organów administracji, że budynek znajdujący się na nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], nie został zrealizowany na podstawie któregokolwiek z wyżej wymienionych zgłoszeń. Budynek ten nie ma powierzchni deklarowanej w zgłoszeniach, nie jest budynkiem gospodarczym, a jego przeznaczeniem z pewnością nie jest wyłącznie przechowywanie sprzętu służącego do pielęgnacji działki. Również deklarowany przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji koszt budowy (300.000 zł) i wskazanie, że wykorzystano do niej najlepsze materiały, poddaje w wątpliwość twierdzenie, że budowa ta dokonana została w oparciu o zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego przeznaczonego na sprzęt potrzebny do pielęgnacji działki. Obojętne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest twierdzenie skarżących, że aktualny stan budynku jest wynikiem rozbudowy i nadbudowy kilku obiektów budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszeń. Po pierwsze, udokumentowany opisanym wyżej protokołem kontroli i materiałem zdjęciowym, stan zainwestowania nieruchomości nie daje podstaw do przyjęcia, że na działce znajdują się w istocie trzy budynki gospodarcze rozbudowane i nadbudowane w ten sposób, że obecnie tworzą jeden budynek piętrowy o powierzchni zabudowy około 87 m2. Po drugie, nawet gdyby założyć, że pierwotnie doszło do budowy budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2, to nie ma to znaczenia dla stwierdzenia, że istniejący budynek – jako całość – stanowi samowolę budowlaną. Jeżeli bowiem, jak wywodzą skarżący, zrealizowane obiekty gospodarcze zostały połączone, tworząc jeden budynek, to cały ten budynek stanowi samowolę budowlaną (zob. podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1252/09). Innymi słowy, skoro skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania trzech wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2, a zrealizowana przez nich inwestycja stanowi dom letniskowy o powierzchni zabudowy około 87 m2, to samowola budowlana polegała na budowie tego domu, niezależnie od tego, jak technicznie została ona zrealizowana. Zdaniem Sądu nie ma więc jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, że samowola budowlana polegała wyłącznie na rozbudowie i nadbudowie budynków gospodarczych. Konfrontacja znajdujących się w aktach sprawy zgłoszeń zamiaru wykonania budynku gospodarczego z ustalonym podczas kontroli stanem zainwestowania nieruchomości, nie pozwalałaby zresztą organom nadzoru budowalnego na ustalenie zakresu nielegalnej rozbudowy lub nadbudowy. Ponadto Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie było też możliwości doprowadzania obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega wątpliwości i nie jest w sprawie sporne, że budynek położony na działce nr [...] jest przeznaczony na pobyt ludzi. Należy zatem do kategorii ZL, określonej w § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak natomiast wynika z treści § 271 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie zaś z § 271 ust. 1 rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. Sąd zgodził się z organami administracji, że minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu powinna wynosić 12 m, natomiast działka nr [...] jest działką leśną. Dla przedmiotowej działki nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 30 marca 2015 r. Rada Gminy Joniec podjęła uchwałę nr IV/27/2015 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K., gmina J., obejmującego m.in. działki geodezyjne nr ew. [...] (załącznik nr 2 do uchwały). Postępowanie planistyczne nie zostało jednak jak dotąd zakończone. Zgodnie natomiast z wypisem z ewidencji gruntów (k. nr 33 akt organu pierwszej instancji) działa stanowi las (LsV). Taki sam sposób korzystania wskazany jest w księdze wieczystej nr [...] (k. nr 32 akt organu pierwszej instancji). Także w powoływanym protokole kontroli obiektu budowalnego (k. nr 18 akt organu pierwszej instancji) jednoznacznie stwierdzono, że działka jest pokryta lasem w wieku kilkudziesięciu lat. Obecne podczas kontroli R.D. i J. P. nie wniosły w tym zakresie uwag do protokołu. Co więcej, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (akta organu drugiej instancji) R.D., J.P. i D.P. stwierdzili, że na działce nie było miejsca na usytuowanie budynków w innym miejscu, ze względu na bardzo dużą ilość drzew. Wskazali też, że budynki zbudowano na jedynej wolnej przestrzeni na działce. W konsekwencji, za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organów administracji, że w okolicznościach sprawy nie może zostać zachowana minimalna dopuszczalna odległość pomiędzy budynkiem, a granicą lasu. Nie jest więc możliwa legalizacja obiektu, ze względu na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Budynek narusza bowiem przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wywodzą wprawdzie, że organy prowadzące postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, powinny były wdrożyć procedurę uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jednakże w realiach przedmiotowej sprawy – zdaniem Sądu – nie było podstaw do zastosowania tej instytucji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z art. 9 ust. 3 zd. 1 Prawa budowalnego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił, że na tle wykładni art. 9 Prawa budowlanego powstały wątpliwości związane z dopuszczalnością jego stosowania w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie samowoli budowlanej. Pojawiają się w tej kwestii dwa, zasadniczo różne stanowiska. Wedle jednego z nich, art. 9 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu w sprawie samowoli budowalnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2037/11, z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1946/11, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 683/11, z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2135/10. Niepublikowane). Zgodnie z drugim stanowiskiem, stosowanie instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1485/15, z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08, z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 761/14. Niepublikowane). W ocenie Sądu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 9 ustawy jest niedopuszczalne. Nie pozwala na to chociażby brak po stronie organu nadzoru budowlanego kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, której to kompetencji nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. Ponadto za taką interpretacją art. 9 Prawa budowlanego przemawia brzmienie ust. 3, zgodnie z którym wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ścisłej wykładni omawianej regulacji podyktowany jest zdaniem Sądu także charakterem przepisu, który, dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 Prawa budowanego. Tryb naprawczy stosowany jest natomiast wówczas, gdy inwestor w istotny sposób naruszył już obowiązujące przepisy i organy nadzoru budowlanego, korzystając z tego trybu, na zasadzie odstępstwa od reguły, badają możliwość legalizacji inwestycji. W ocenie Sądu nie można zaakceptować interpretacji art. 9 Prawa budowlanego, zrównującej pozycję inwestora naruszającego przepisy z inwestorem, który wykazując szczególnie uzasadniony przypadek, jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ubiega się o odstępstwo od warunków technicznych. Niezależnie od powyższego, Sąd przypomniał, że § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzania określają najmniejsze dopuszczane odległości poszczególnych rodzajów budynków od granicy lasu. W rozpoznanej sprawie budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się nie w określonej odległości od granicy lasu, tylko w lesie. Dla nieruchomości tej nie można więc, na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowalnego, dopuścić odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (§ 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia), które określają minimalną odległość od granicy lasu. Nie można na zasadzie odstępstwa, określić odległości budynku od granicy lasu, w którym budynek ten się znajduje. Zdaniem Sądu w świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny. Nie ma też podstaw, aby zgodzić się ze skarżącymi, że organy administracji naruszyły art. 8 i art. 9 K.p.a., nie udzielając stronom postępowania informacji o możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 Prawa budowlanego, a także decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał również, że pozbawiona znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji jest kwestia niedopuszczalności wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji, gdy złożono trzy odrębne zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego do wykonania czynności nakazanych m.in. w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy, zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wszystkie osoby, do których skierowano decyzję PINB z dnia [...]stycznia 2016 r., należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania czynności nakazanych tą decyzją. Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że w każdym ze znajdujących się w aktach sprawy zgłoszeń wskazano trzech inwestorów: H.P. J.P. i R.D. Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, ani na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej), ani na podstawie art. 126 p.p.s.a. (na zgodny wniosek stron). Zawieszenie postępowania w obu wskazanych przypadkach ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]16, nie jest zależne od rozpoczętej uchwałą Rady Gminy Joniec z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] i nie zakończonej, procedury planistycznej. Na wdrożenie procedury legalizacyjnej pozawala plan miejscowy opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś projekt, bądź założenia jego uchwalenia. Toczące się aktualnie postępowanie planistyczne nie ma zatem wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R.A.D. i D.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaszły okoliczności skutkujące koniecznością nakazania rozbiórki budynku, podczas gdy przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania w przypadku, kiedy rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części; - art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie pomimo, że zaistniały przesłanki do zastosowania procedury legalizacji budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących; - art. 9 ust 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zaistniały podstawy do ich zastosowania i uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych; - art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowy przepis ustawy nie ma zastosowania do procedury legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy dotychczasowy dorobek orzecznictwa wskazuje, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe w trakcie procedury legalizacyjnej; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku złożonego zarówno przez skarżących, jak i organ o zawieszenie postępowania administracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Joniec. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. W rzeczywistości wykonali kilka obiektów budowlanych o przeznaczeniu gospodarczym, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2, na podstawie zgłoszeń o numerach [...] z dnia 6 października 2008 r., [...] z dnia 12 listopada 2008 r. oraz [...]z dnia 22 stycznia 2009 r., albowiem obowiązujące przepisy nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu obiektów. Budowa została wykonana zgodnie z przepisami, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwów. Wprawdzie w chwili obecnej budynki zostały połączone i rozbudowane w ten sposób, że jego ich łączna powierzchnia zabudowy wynosi więcej niż 25 m2, nie może jednak ulec pominięciu okoliczność, że aktualny stan budynku jest wynikiem rozbudowy i nadbudowy dokonanej przez skarżących, nie zaś budowy niezgodnej z dokonanym zgłoszeniem. Pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki może dotyczyć tylko tej części obiektu budowlanego, która została wykonana bez wymaganego pozwolenia, przy czym wykonanie tej decyzji nie może zagrażać bezpieczeństwu pozostałej części obiektu wykonanej zgodnie z prawem. Organy nakazujące rozbiórkę powinny więc zwracać uwagę, czy wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną, pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części. Sąd I instancji błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie powyższa interpretacja przepisu nie może mieć miejsca i zastosowania. Ten sposób rozumowania nie może zostać uznany za prawidłowy, bowiem narusza przyznane stronie wcześniejsze uprawnienia do wybudowania budynku gospodarczego o powierzchni 25 m2. Nie można bowiem zapominać, iż pierwsza część budynku została wybudowana w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Fakt, iż obecnie trzy części zostały połączone nie zmienia nic w kontekście budowy pierwszego z nich. Niezależnie od powyższego, pełnomocnik skarżących kasacyjnie podkreślił, że zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu nastąpiło także z naruszeniem przepisów prawa budowlanego tj. art. 48 ust. 2 i 3. Ustawodawca uzależnił nakazanie rozbiórki od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a dokładniej od jego wyniku. Dla obszaru, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany brak było planu zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z zaświadczenia Wójta Gminy w Jońcu z dnia 26 maja 2008 r. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Joniec nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., wynikało zaś, że działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową. Stosownie do Uchwały Rady Gminy Joniec nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...]. Ponadto zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji, powinien również przeanalizować, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części (w zależności od zakresu samowoli budowlanej) do stanu zgodnego z prawem. Skoro prowadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to ocena następcza prowadzona w postępowaniu legalizacyjnym powinna brać także pod uwagę możliwość wydania takiego odstępstwa. W ocenie pełnomocnika skarżących, w trakcie postępowania doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie o art. 125 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. W trakcie postępowania obie strony tj. skarżący i organ administracji złożyły wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ planowana uchwała zmienia diametralnie przeznaczenie całego terenu K. i niejako sanuje stan istniejący, wskazując na funkcje mieszkaniowo - usługowe terenu, w tym działki skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Niesporne są następujące okoliczności sprawy: na terenie działki leśnej (LsV) nr [...] znajduje się budynek letniskowy murowany z poddaszem użytkowym, o wymiarach około 11,40 m x 9,70 m i nieregularnym kształcie. Rzut budynku tworzą dwa prostokąty o wymiarach 7,80 m x 5,80 m oraz 5,40 m x 7,70 m, przesunięte względem siebie, budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką, wyposażony jest w instalacje elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Realizację obiektu rozpoczęto na wiosnę 2009 r., a zakończono w 2011 r. Skarżący dokonali trzech zgłoszeń w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, każde z nich dotyczy zamiaru wykonania budynku gospodarczego, wolnostojącego, parterowego, niepodpiwniczonego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...]. W zgłoszeniach z dnia 6 października 2008 r. i z dnia 12 listopada 2008 r. wymiary planowanego budynku określono na 5 x 5 m, natomiast w zgłoszeniu z dnia 22 stycznia 2009 r. na 10 x 2,5 m. We wszystkich zgłoszeniach wskazano, że budynek będzie przeznaczony na sprzęt potrzebny do pielęgnacji działki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądu zawarte w wyroku sygn. akt II OSK 2088/17 z dnia 25 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie się bowiem podkreśla, że w przypadku, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego, ma w istocie cechy obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, dochodzi do opisanej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego sytuacji, gdy obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym obchodzeniem prawa byłoby uznanie za skuteczne zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, w stosunku do inwestycji, którą wbrew zgłoszeniu wzniesiono w taki sposób, że według obowiązujących przepisów prawa wymagałaby pozwolenia na budowę. Zaakceptowanie stanowiska skarżących kasacyjnie doprowadziłoby do niedopuszczalnego usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów nakładających na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych, przez dopuszczenie dokonywania zgłoszeń w trybie art. 30 Prawa budowlanego i faktyczną realizację inwestycji wykraczającą poza zakres objęty przepisem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 287/10, z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009 , s 378). Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wyraźnie wynika, na co zresztą trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że organ nadzoru budowalnego jest obowiązany do dokonania wstępnej oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych organ obowiązany jest do dokonania wstępnej oceny, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (pkt 1), czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Bez wstępnego zbadania tych okoliczności nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny, czy w ogóle możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego, a zatem, czy zachodzą podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W ramach tego wstępnego badania organ nadzoru budowlanego był zatem niewątpliwie uprawniony do oceny jakie jest przeznaczenie terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej i związanych z tym konsekwencji w zakresie możliwości zabudowy tego terenu w świetle przepisów u.p.z.p. Stąd w sytuacji oczywistej niemożliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w związku z tym, iż teren na którym wzniesiono samowolnie domek letniskowy, w ewidencji gruntów oznaczony jest jako działka leśna - bezprzedmiotowe byłoby nakładanie przez organ nadzoru budowalnego na inwestorów nierealnego i skazanego z góry na niepowodzenie obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Taka ocena nie wykraczała - zdaniem NSA – poza granice kompetencji organu nadzoru budowlanego wynikające z art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania postanowienia na podstawie wyżej wskazanych przepisów, uprawniała organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Podkreślić należy, że skarżący nie zakwestionowali w skardze kasacyjnej kwalifikacji domu letniskowego jako obiektu mieszkalnego (ZL) w rozumieniu § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i niespełnienia w związku tym minimalnej odległości od granicy lasu przewidzianej w § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust.1 i 2 rozporządzenia przez sformułowanie zarzutu naruszenia powyższych przepisów, toteż nie może być podważone stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Stąd do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała kwestia możliwości zalegalizowania spornego budynku przy wykorzystaniu instytucji przewidzianej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowił w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Natomiast w myśl art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do możliwości skorzystania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego z instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o której mowa w art. 9 p.b., w orzecznictwie istnieją rozbieżności, które zresztą opisał szczegółowo Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jednak zarzucić organom nadzoru budowalnego, a w konsekwencji również Sądowi I instancji naruszenia w związku z niezastosowaniem art. 9 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, iż skarżący w istocie przez zastosowanie powyższej instytucji zmierzają nie do uzyskania odstępstwa od warunków technicznych przewidzianych w rozporządzeniu w zakresie odległości budynku w stosunku do granicy lasu, czyli doprowadzenia do zalegalizowania jego usytuowania w odległości mniejszej niż wynika to z przywołanych powyżej przepisów, lecz w samym lesie, co w istocie pozostawałoby w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej zabraniającymi co do zasady inwestycji budowalnych na terenach leśnych, bez ich uprzedniej zmiany przeznaczenia w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślającej, że sporny budynek stanowi jedynie rozbudowę dotychczasowego budynku, który przez skarżących został zbudowany na podstawie zgłoszenia, to wyjaśnić należy, że budynek znajdujący się na nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], nie został zrealizowany na podstawie któregokolwiek z wyżej wymienionych zgłoszeń, ponadto żadna, z jego części również nie została zbudowana na podstawie zgłoszenia. Nigdy budynek nie był budynkiem gospodarczym, o przeznaczeniu wskazywanym przez skarżących. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku złożonego zarówno przez skarżących, jak i organ o zawieszenie postępowania administracyjnego przed Sądem z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Joniec wyjaśnić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Słusznie wskazał, Sąd I instancji, że na wdrożenie procedury legalizacyjnej pozwala plan miejscowy opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś projekt, bądź założenia jego uchwalenia. Warto podkreślić, że w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Joniec nie został nadal uchwalony. Na marginesie zauważyć należy, że Sąd omyłkowo we wstępnej części uzasadnienia wskazał, że podstawą prawną decyzji była ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia Sąd powoływał się już prawidłowo na ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.