II OSK 2594/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 732/16 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że W.C. (dalej jako "uczestnik postępowania"), właściciel działki nr [...], wniósł do Burmistrza Miasta Sulejówek o zobowiązanie właścicieli sąsiedniej działki nr [...] (skarżącej oraz T.S.), do podjęcia działań zapobiegających zalewaniu nieruchomości uczestnika postępowania. Jako podstawę żądania wskazał art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta Sulejówek odmówił nałożenia obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Decyzją z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta Sulejówka nałożył na właścicieli działki nr [...] określone obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wykonanie działań zapobiegających szkodom miało polegać na wykonaniu urządzenia spełniającego rolę szczelnej bariery w postaci podmurówki betonowej, zatrzymującej spływ wód opadowych i roztopowych w kierunku działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Organ I instancji zastrzegł, że powyższa bariera powinna być zbudowana z prefabrykatów betonowych połączonych spoiną cementową lub z wylanego na miejscu elementu betonowego. Wysokość cokołu bariery powinna wynosić minimum 0,2 m powyżej istniejącej podmurówki ogrodzenia. W rejonie kopca ziemnego powierzchnia gruntu bezpośrednio przy granicy działki musi pozostawać poniżej cokołu betonowej bariery, by zapobiec spływowi wód z kopca w kierunku działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...]. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję z [...] listopada 2014 r. wniósł uczestnik postępowania. Wyrokiem z 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2596/14 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 29 września 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z podstawowych dowodów w tej sprawie jest opinia biegłego M.G., specjalisty do spraw hydrologii oraz ochrony środowiska. Z treści opinii wynika, że naturalnym kierunkiem spadku badanego terenu jest kierunek południowo-zachodni. Z pomiarów wykonanych przez biegłą wynika, że działka nr [...] jest wyniesiona wyżej względem działki nr [...] średnio o ok. 0,1–0,25 m, a podmurówka płotu rozgraniczającego powyższe działki jest od strony działki nr [...] całkowicie zasypana na zachodnim odcinku oraz miejscami w centralnej części (również na wysokości kopca). Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzupełniając materiał dowodowy organ I instancji dokonał oględzin terenu. Organ odwoławczy dokonał też oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą, w postaci zdjęć oraz filmów obrazujących stan działek. Zdaniem organu odwoławczego, w oparciu o powyższe nie można zakwestionować, że jednym z powodów powstawania kałuż i podtopień wzdłuż domu uczestnika postępowania jest znaczna ilość wody wypływająca z rynny domu (co uwidocznione zostało na dołączonym materiale). Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające miało ustalić, czy do zmiany naturalnego stanu wody na gruncie istotnie doszło, a jeżeli tak, to czy zmiana taka wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie. Niezbędne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające w tej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący i wszechstronny, wykazując przesłanki do nałożenia na właścicieli sąsiedniej nieruchomości koniecznych obowiązków. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona na potrzeby postępowania opinia biegłego z czerwca 2014 r. (zlecona przez organ I instancji) w sposób przekonujący wykazuje negatywne oddziaływanie nieruchomości sąsiedniej i podtapianie gruntu. Jest to konsekwencją różnicy wysokości obu gruntów, nie wynikającą jednak z przyczyn naturalnych, ale spowodowaną sztucznym podwyższeniem wysokości na gruncie skarżącej (tj. nawiezieniem na grunt dodatkowej ziemi). Ustalenia opinii znajdują potwierdzenie w protokołach z późniejszych oględzin przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, opinia biegłego odnosi się w sposób kompleksowy i wyczerpujący do spływu wód na badanych nieruchomościach. Z wniosków i zaleceń opinii wynika, że właściciel działki nr [...] naruszył wymagania wskazane w art. 29 Prawa wodnego, zakazujące dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wykonane na działce nr [...] podwyższenie terenu skutkuje tym, że podczas intensywnych i długotrwałych opadów deszczu lub gwałtownych roztopów występuje spływ nadmiaru wód z działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Wody te gromadzą się w najniżej położonej południowej i zachodniej części działki o nr [...] podtapiając ją. Sytuacja ta powoduje powstanie szkody przez ograniczenie możliwości użytkowania działki o nr ew.[...]. Nadmiar wód gromadzi się również w północnej części działki nr [...] w pasie zieleni pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a ogrodzeniem, jednak zebrane wody dość szybko infiltrują w piaszczyste podłoże, w przeciwieństwie do południowej i zachodniej części działki nr [...], gdzie infiltrację silnie ograniczają grunty spoiste, występujące od powierzchni terenu. Rozwiązaniem technicznym, akceptowalnym z ekonomicznego punktu widzenia, jest wykonanie bariery zatrzymującej wody powierzchniowe na działce nr [...], ewentualnie podwyższenie podmurówki ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że z analizy wykonanych badań geologicznych i pomiarów terenowych wynika, że powierzchnia działki nr [...] w południowej i centralnej części została wyniesiona o ok.0.2–0.3 m względem naturalnego stanu. Świadczy o tym występowanie gruntów nasypowych na warstwie gruntów organicznych, które niegdyś stanowiły powierzchniową warstwę humusu. W ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia w sprawie ewentualna skala podwyższania gruntów przez właścicieli nieruchomości w najbliższej okolicy. Każda tego rodzaju ingerencja, niezależnie od jej celowości gospodarczej i ekonomicznej, dokonuje się na ryzyko właściciela danego gruntu, z którym to ryzykiem musi się łączyć gotowość do usunięcia skutków tej ingerencji, na zasadach określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, uzupełniający materiał dowodowy koresponduje z ustaleniami opinii biegłego. Z ustaleń organu I instancji, udokumentowanych w postaci sporządzonych podczas oględzin fotografii oraz protokołu, wynika w sposób jednoznaczny, że w dalszym ciągu na działce nr [...], poziom gruntu jest wyższy niż na działce nr [...]. Fundament ogrodzenia od strony nieruchomości nr [...] jest w części zasypany, a ten sam fundament na działce nr [...] jest widoczny na całej jego długości, natomiast poziom gruntu jest niższy od fundamentu. Na działce nr [...] znajduje się również skalniak usytuowany przy samej granicy nieruchomości. Z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej podczas oględzin wynika, że woda wraz z gruntem ze skalniaka przedostają się na działkę nr [...]. Odnosząc się do pominięcia przez biegłego, że w sąsiedztwie obu nieruchomości działa już gminna kanalizacja deszczowa, Sąd I instancji uznał, że uchybienie to nie miało znaczenia w sprawie. Ocena możliwości odwodnienia działki nr [...] za pomocą gminnej kanalizacji nie była przedmiotem opinii biegłego. Ponadto, biegły dokonał prawidłowej oceny znaczenia tego aspektu sprawy, stwierdzając, że podłączenie się uczestnika postępowania do kanalizacji rozwiązałoby jego problemy z odwodnieniem działki. Dodatkowo korzystanie z tego rodzaju kanalizacji jest fakultatywne i odpłatne. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zwolnić z obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie może okoliczność, że równoległe, intensywne podtapiania wodami opadowymi działki nr [...], są wywoływane inną przyczyną, a więc niedostatecznym wyposażeniem w instalację odwodnieniową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że skarżąca dokonała zmiany stanu wody przez sztuczne podwyższenie wysokości swojego gruntu kosztem gruntu sąsiada. Skarżąca wskazała, że biegły nie ustalił tej okoliczności, a z opinii biegłego wynika, że istniejące spadki powierzchni gruntów skarżącej i sąsiedniego są konsekwencją naturalnego ukształtowania terenu oraz intensywnej zabudowy okolic ulicy Reja w Sulejówku. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że skarżąca spowodowała na swoim gruncie zmiany stanu wody, które szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. Skarżąca wskazała, że w swojej opinii biegły stwierdził, że hipotetycznie możliwe jest przenikanie cząsteczek gruntu z kopca umiejscowionego na działce skarżącej na grunt sąsiedni, ale naocznie takiego przenikania biegły nie zaobserwowała. Ponadto biegły nie wykazał faktycznie poniesionej szkody na gruncie sąsiednim, a ponadto biegły stwierdził, że szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni jest spowodowane naturalnym ukształtowaniem terenu oraz intensywną zabudową okolicy ulicy Reja w Sulejówku. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy rzekomym działaniem skarżącej a szkodą właściciela gruntu sąsiedniego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, polegało to na oparciu wyroku w głównej mierze na opinii geologicznej, pomimo że wnioski w niej zawarte były nielogiczne, a biegły nie wykazał szkody po stronie uczestnika postępowania oraz związku przyczynowego. Ponadto biegły dokonał hipotetycznych ustaleń, których w rzeczywistości nie zaobserwował, a także popełnił poważny, merytoryczny błąd w ustaleniach, polegający na przyjęciu, że "rozwiązaniem najskuteczniejszym byłoby powstanie sieci kanalizacji deszczowej, do której możliwe byłoby odprowadzanie nadmiaru wód z poszczególnych działek". Skarżąca wyjaśniła, że z pisma Burmistrza Miasta Sulejówek z 25 kwietnia 2016 r. wynika, że "w 2008 r. została wykonana kanalizacja deszczowa w ul. [...]". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji "Burmistrza Gminy Sulejówek" z 29 września 2014 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jak i art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego przez organy prowadzące postępowanie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nastąpiła zmiana naturalnego stanu wody na gruncie, tj. działce nr [...], która następnie wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...], w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Potwierdza to w szczególności opracowana na potrzeby przedmiotowego postępowania opinia biegłego łącznie z pięcioma załącznikami z czerwca 2014 r. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie, a dotycząca działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...], położonych na terenie miasta [...], powiat [...], która została sporządzona przez M.G. specjalistę ds. hydrologii i ochrony środowiska. Nastąpiło to na skutek nawiezienia na działkę nr [...] dodatkowej ziemi, co z kolei spowodowało sztuczne podwyższenie jej wysokości i negatywne oddziaływanie na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...] w postaci jej tzw. podtapiania, co potwierdza również inny materiał dowodowy, będący w aktach sprawy w postaci protokołów z trzech oględzin jak i wykonanej podczas nich dokumentacji fotograficznej. Także świadczy o tym – będąca w aktach sprawy mapa sytuacyjna wysokościowa opracowana w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w Mińsku Mazowieckim w skali 1:1000, z której jednoznacznie wynika, że teren przedmiotowych działek nr [...] i [...] przed ich zabudową był płaski, a poziom gruntu był wyrównany. Także z prowadzonych badań geologicznych i pomiarów terenowych wynika, że w południowej i centralnej części działka nr [...] została podniesiona o ok. 0,2-0,3 m w stosunku do naturalnego jej stanu, oraz biorąc pod uwagę występowanie gruntów nasypowych na warstwie gruntów organicznych, które uprzednio stanowiły powierzchniową warstwę humusu. Ponadto potwierdza to wniosek z opinii biegłego, że zrealizowane na działce nr [...] podwyższenie terenu powoduje, że podczas intensywnych i długotrwałych opadów deszczu jak i gwałtownych roztopów zachodzi spływ nadmiaru wód z działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Wynika to z tego, że wówczas wody te gromadzą się w najniżej położonej południowej i zachodniej części działki, a więc w praktyce ją podtapiając. Dlatego też oznacza to także powstanie szkody z powodu ograniczenia możliwości użytkowania działki nr [...]. Ponadto nadmiar tych wód gromadzi się także w północnej części działki nr [...] w pasie zieleni pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ogrodzeniem przy czym w tym przypadku zebrane wody szybko infiltrują w piaszczyste podłoże, czyli odwrotnie do południowej i zachodniej części działki [...], w której także infiltrację silnie ograniczają grunty spoiste, które występują od powierzchni jej terenu. Dlatego też zdaniem biegłego koniecznym rozwiązaniem technicznym, akceptowalnym także z ekonomicznego punktu widzenia, jest budowa bariery zatrzymującej wody powierzchniowe na działce nr [...] czy też ewentualnie podwyższenie podmurówki ogrodzenia. Należy także podkreślić, że co wynika z prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, że fundament ogrodzenia od strony działki nr [...] jest w części zasypany, zaś ten sam fundament na działce [...] jest widoczny na całej jego długości, chociaż poziom gruntu jest niższy od fundamentu. Ponadto na działce nr [...] jest także skalniak zlokalizowany przy samej granicy nieruchomości, a na podstawie dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas oględzin można stwierdzić, że powyższa woda łącznie z gruntem z tego skalnika przedostaje się właśnie na działkę nr [...]. Po drugie, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że chociaż biegły w swojej opinii nie odniósł się do okoliczności faktycznej, że w pobliżu obu działek nr [...] i nr [...] funkcjonuje już gminna kanalizacja deszczowa, nie miało to jednak wpływu na wynik tej sprawy. Wynika to z tego, że biegły podniósł w swojej opinii, że ewentualne podłączenie się właściciela działki nr [...] do kanalizacji deszczowej, które jest jednak fakultatywne i odpłatne powinno rozwiązać jego problemy z odwodnieniem tej działki. Także Sąd I instancji słusznie orzekł, że niewystarczające jeszcze wyposażenie w instalację odwodnieniową działki nr [...] nie zwalnia właściciela działki nr [...], który samowolnie zmienił stan wody na jej gruncie, a w szczególności kierunek odpływu wody opadowej będący na jego gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, z realizacji obowiązku, o którym stanowi przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.