II OSK 2593/23

Dnia 6 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 622/23 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 26 stycznia 2021 r., Nr XXIII/166/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona zwanego "Izdebnik I" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 622/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę H. sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 26 stycznia 2021 r., Nr XXII/166/2021, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona zwanego "Izdebnik I". Sąd wskazał, że w sprawie ze skargi na ww. uchwałę skarżąca Spółka nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w wyniku rozpoznania skargi. Skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (por. wyroki NSA: z 11 lutego 2014 r., II OSK 2256/13; z 21 lipca 2022 r., III OSK 1513/22; z 20 lutego 2020 r., II OSK 257/20). Ponadto Sąd, uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały, wyjaśnił, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19; z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17). Ponadto Sąd uwzględnił, że w orzecznictwie występuje też pogląd, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich także wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte zapisami tego planu. Jak podkreśla się, naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem, wynika ze znaczenia, jakie plan miejscowy ma dla kształtowania prawa sąsiedzkiego co wynika z art. 144 K.c. (por. postanowienia NSA: z 23 marca 2021 r., II OSK 472/21; z 21 października 2020 r., II OSK 2387/20; z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo). Dotyczy to jednak stosunków sąsiedzkich, a nie jakichkolwiek stosunków prawnych, czy wynikających z czynności faktycznych, czy prawnych dokonywanych przez podmioty, nieobjęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że strona skarżąca powołuje się na to, że jest właścicielem działek położonych w S., która to miejscowość jest objęta zapisami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXIII/166/2021. Zmiana tego planu dokonana zaskarżoną uchwałą, obejmuje bowiem miejscowość Izdebnik, w której strona skarżąca nie jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości. Fakt, że strona skarżąca prowadzi działalność polegającą na wydobywaniu kopalin i jest zainteresowana nabyciem lub wydzierżawieniem gruntów pod to wydobycie (organ wskazuje, że na terenie objętym zaskarżonym planem nie występują żadne złoża kopalne) nie przesądza, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie takiego interesu musi mieć podstawę w materialnym prawnym unormowaniu, a nie jedynie w naruszeniu planów podmiotu, który dąży do tego by zapisy planu miejscowego zamiary jego uwzględniały. Prawo do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają jedynie podmioty, których zapisy tego prawa naruszają ich prawo własności (użytkowania wieczystego), choćby, jak mowa wyżej, byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych poza granicami uchwalonego planu. Interes jaki wykazuje skarżąca Spółka to interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie daje on zatem stronie skarżącej prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi. W ocenie Sądu, także wykazywane przez stronę skarżącą działania dążące do lokalizacji geologicznej piaskowców krośnieńskich "S.", uzyskania zgody właścicieli działek na dokonanie tej lokalizacji, czy działania zmierzające do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie świadczą o istnieniu po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego, który to interes został naruszony przedmiotową uchwałą. Podobnie jak w przypadku zamiarów inwestycyjnych Spółki, kwestie te dotyczą jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który by w tej sytuacji dawał jej prawo do żądania od organu podjęcia działań, zajechania czy dokonania innych czynności o charakterze prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu ww. przepisu oraz że naruszony interes prawny skarżącej nie ma charakteru aktualnego, bezpośredniego i realnego oraz, że skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne zawiera elementy skargi actio popularis, podczas gdy zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę indywidualnych uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa materialnego m.in. wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wbrew obowiązkom wynikającym z treści przepisów prawa powszechnego, polegającego m.in. na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Lanckorona niezgodnego z Zarządzeniem Zastępczym Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2016 r., znak: WN-II.4131.1.3.2016/ZZ oraz wskutek nieujawnienia udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "S." kat. C1, mimo obowiązkowi wynikającemu z treści art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U.2023 r. poz. 633), zwanej dalej "p.g.g.", czego rezultatem jest uniemożliwienie uzyskania decyzji o uwarunkowaniach oraz prowadzenia działalności gospodarczej, obejmującej działalność reglamentacyjną; - art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich niezastosowanie pomimo jednoczesnego braku podstaw do odrzucenia wniesionej skargi z uwagi na zaistnienie ścisłego związku pomiędzy wydaniem niezgodnego z prawem aktu prawa miejscowego, a naruszeniem interesu prawnego skarżącej oraz zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą wniesioną przez skarżącą Spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W istocie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżąca Spółka nie wykazała istnienia własnego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i odrzucił skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżącej Spółce należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył charakter prawny zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego i jak należy rozumieć interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie ma w tym zakresie potrzeby ponownego przywoływania argumentacji, którą w pełni akceptuje skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki powoływanie się przez nią na art. 208 ust. 2 p.g.g. i zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2016 r., znak: WN-II.4131.1.3.2016/ZZ, nieujawnienie w zaskarżonej uchwale udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "S." kat. C1, oraz treści art. 95 ust. 1 p.g.g. – nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżąca Spółka posiada interes prawny, który uprawniałby ją do zaskarżenia ww. uchwały. Po pierwsze, skarżąca Spółka nie wykazała aby w związku z wydaniem przez Wojewodę ww. zarządzenia zastępczego obowiązywały przepisy prawa, z których wynikałby interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. Po drugie, podobnie jeśli chodzi o kwestię nieujawnienia udokumentowanego złoża, skarżąca Spółka nie wykazała aby obowiązywały przepisy prawa materialnego, które w związku z takim nieujawnieniem złoża przyznawałyby jej jakieś uprawnienia lub obowiązki. Po trzecie, wskazywany przez skarżącą Spółkę art. 95 ust. 1 p.g.g. dotyczy ochrony w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin. Skoro skarżąca Spółka nie wykazała aby posiadała jakieś prawa lub obowiązki względem takiego złoża, np. z udzielonej przez właściwy organ koncesji (a nawet nie uzyskała decyzji środowiskowej wymaganej do udzielenia koncesji), to brak jest podstaw do stwierdzenia, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że z dokumentów zgromadzonych w trakcie procedury planistycznej wynika, że zaskarżona uchwała dotyczy działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała zaś, że jest właścicielem innych nieruchomości, na których występuje udokumentowane złoże piaskowców krośnieńskich S. kat. C1. Jednak nie wykazała aby posiadała prawo do wydobycia złoża na terenie nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Dlatego w odniesieniu do przedmiotu zaskarżonej uchwały skarżąca Spółka nie może skutecznie powoływać się na treść art. 126 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który dotyczy etapu związanego, ale z eksploatacją złoża kopaliny. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie działalności wydobywczej, a sama Spółka została założona w celu eksploatacji na udokumentowanym złożu piaskowców krośnieńskich "S." kat. C1, o czym świadczy stosowny wypis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Są to wyłącznie okoliczności faktyczne związane z prowadzoną działalnością gospodarczą przez skarżącą Spółkę, która nie wykazała aby w związku z nimi obowiązywały przepisy prawa pozwalające na stwierdzenie istnienia interesu prawnego, który uprawniałby do zaskarżenia ww. uchwały przez dany podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji, który wyraźnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, która dotyczy kwestii planistycznych, interes prawny może być wywodzony z art. 140 K.c. (prawo własności), ewentualnie z art. 144 K.c. (prawo sąsiedzkie). Tej oceny Sądu nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej, ponieważ skarżąca Spółka nie wykazała aby dodatkowo istniały inne przepisy prawa materialnego, z których wynikałby jej interes prawny. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że podjęte przez skarżącą Spółkę działania na rzecz ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny nie stanowią wystarczającego argumentu do stwierdzenia, że tego rodzaju podmiot ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To bowiem z przepisu prawa materialnego może wynikać takie uprawnienie, co potwierdza treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Sama niejako wola danego podmiotu to za mało. Ponadto kwestia, czy gmina była obowiązana do ujawnienia w zaskarżonej uchwale udokumentowanego złoża podlegałaby ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W sytuacji jednak, gdy skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały, brak jest podstaw do badania zgodności uchwały z prawem, w tym dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 95 ust. 1 p.g.g. Spółka nie może zatem wywodzić naruszenia interesu prawnego z braku ujawnienia złoża w zaskarżonej uchwale, skoro nie ma tytułu prawnego do żadnej nieruchomości położonej na obszarze objętym postanowieniami tej uchwały, jak i żadne regulacje zaskarżonej uchwały nie wpływają na jej uprawnienia wynikające z prawa własności działek położonych poza obszarem, którego dotyczy plan. Podsumowując należy stwierdzić, że skarżąca Spółka byłaby legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko wtedy, gdyby wykazała, że uchwała ta narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś skarżąca Spółka nie powołała się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia związanego z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, która dotyczy ściśle określonego terenu Gminy, lecz twierdziła, że skargę wnosi w związku z tym, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy i planuje w przyszłości taką działalność wykonywać także na terenie objętym przedmiotową uchwałą, to tego rodzaju argumenty (wespół z zawieranymi umowami przedwstępnymi kupna nieruchomości) nie stanowią legitymacji do skutecznego wniesienia skargi. W tej sytuacji, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prawidłowo odrzucił skargę. Ponadto Sąd I instancji nie naruszył art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. bowiem zasadnie uznał, że nie została wykazana przesłanka naruszenia interesu prawnego przez skarżącą Spółkę (patrz podobne stanowisko dotyczące skarżącej Spółki w postanowieniach NSA: z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2459/23; z 20 grudnia 2023 r., II OSK 2401/23; z 29 listopada 2023 r., II OSK 2271/23). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 oraz art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.