II OSK 2589/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Anna Żak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2065/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2019 r. nr DOA.7210.51.2017.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2065/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2019 r. znak DOA.7210.51.2017.SPA, w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż organ miał obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, a do naruszenia tej normy doszło już na etapie administracyjnego stosowania prawa, bowiem zgodnie z art. 37b Prawa budowlanego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 10 § 1 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja narusza słuszny interes skarżącej, a ponadto nie rozważa interesu strony skarżącej w kategoriach obiektywnych, takie stanowisko Sądu pierwszej instancji w ocenie skarżącej jest niezasadne, oraz krzywdzące dla strony skarżącej, b) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, c) art. 1 § 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 K.p.a., e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy art. 81 K.p.a. poprzez dowolne uznanie, że odstąpienia od projektu budowlanego dokonane przez skarżącego miały charakter istotny. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwolnienie skarżącej od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w tym opłat w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. poprzez niepełne, nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie rozpoznał skargę wniesioną przez M. P. na decyzję GINB z dnia 9 lipca 2019 r., znak DOA.7210.51.2017.SPA. Wydał w tej sprawie zaskarżony wyrok z dnia 12 lutego 2020 r. Przeprowadził zatem kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.) oraz zastosował środek przewidziany w ustawie (art. 3 § 1 oraz art. 132 P.p.s.a.). Odniesienie się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej nie może jednak abstrahować od zasad sądowej kontroli administracji. Jedną z nich jest zaś wynikający z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązek stwierdzenia z urzędu, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W myśl zasady wyrażonej w uchwale NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i wsa 2010/2/18), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (odnotować można, że obecnie odmowa wszczęcia rozstrzygana jest w formie postanowienia). W uchwale wyjątkowo dopuszczono możliwość przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc rozpoznania podania co do istoty z zastosowaniem art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Chodzi o przypadki w których sąd administracyjny nie sformułował zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (wypowiedź o zgodności decyzji z prawem obejmuje także uprzednie rozważenie okoliczności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Przykładem wyroku oddalającego skargę, w którym brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wyrok oddalający skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Określony w zdaniu drugim uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wyjątek, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarga M. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2015 r. nr 335/2015 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 129/16. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Łodzi nie stwierdził naruszenia prawa procesowego, ani materialnego. Według WSA, zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, zasadne zaś ustalenia organów powodują, że skarżąca nie podważyła legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1910/16, oddalił skargę kasacyjną M. P. od wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 129/16. Niezależnie od tego należy podkreślić, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w powyższej normie prawnej. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów (patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1904/19). Tymczasem skarżąca nie podjęła nawet próby skonkretyzowania okoliczności, z których wywodziła zaistnienie wad powodujących nieważność decyzji Starosty S. Nr 152/I/2015, o uchyleniu, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji Naczelnika Gminy we W. z dnia 13 marca 1974 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarsko – składowego, a które to wady wymieniła w piśmie z dnia 14 marca 2016 r. Analizę zarzutu materialnego rozpocząć trzeba od przypomnienia, że w niniejszym postępowaniu powołanie się na naruszenie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczające. Uchybienie tego rodzaju może mieć miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu sądowym kontrolującym postępowanie o stwierdzenie nieważności konieczne jest powiązanie kwestionowanej normy prawa materialnego ze stosowną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżąca nie wskazała żadnej z podstaw określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia kasacji może wynikać, że według skarżącej, doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). O takim rażącym naruszeniu prawa nie można jednak mówić w odniesieniu do decyzji Starosty S. Nr 152/I/2015, z dnia 10 listopada 2015 r. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia podstawy materialnej kasacji, organ był zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano powyżej, zachodziła przesłanka uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przeszkody do uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi dyspozycja art. 37b Prawa budowlanego, na którą także powołano się w materialnej podstawie kasacji. Rozważanie merytoryczne tej części zarzutu materialnego, która nawiązuje do art. 37b Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe. Decyzja Starosty S. Nr 152/I/2015, została wydana 10 listopada 2015 r., a decyzja utrzymująca ją w mocy, tj. decyzja Wojewody Łódzkiego, została wydana w dniu 16 grudnia 2015 r. Przepis art. 37b został dodany do ustawy – Prawo budowlane przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), z dniem 19 września 2020 r. Zatem nawet, w dacie wniesienia skargi kasacyjnej przepis art. 37b oczekiwał na wejście w życie. Niezależnie od tego można zauważyć, że hipoteza normy art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na upływ czasu. Nie dotyczy zatem uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym, że skarżąca w dalszym ciągu powołuje się na okoliczności odnoszące się do pojęcia istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, a co za tym idzie kwestionuje zasadność wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, konieczne jest wskazanie, że Starosta nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tego typu ustalenia pozostają poza zakresem właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej (patrz: wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 562/21). W rezultacie nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 81 K.p.a. Ze skargi kasacyjnej nie wynikają okoliczności mające świadczyć o ograniczeniu prawa strony do wypowiedzenia się o zebranych dowodach. Zakwestionowanie w opisie naruszenia uznania, iż odstąpienia od projektu budowlanego miały charakter istotny, dotyka kwestii materialnoprawnej kwalifikacji odstępstw w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Niezależnie od tej wadliwości konstrukcyjnej omawianej podstawy kasacji, przypomnieć należy, że nie jest to przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.