II OSK 2583/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 307/21 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. II SA/Kr 307/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., nakazującej wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem docelowych schodów wewnętrznych na antresolę, zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] marca 2011r., zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r., zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] maja 2013, zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] maja 2014, zmienionej decyzją PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015, zmienionej decyzją PINB nr [...] z dnia [...] maja 2016 - w zakresie przedłużenia terminu wykonania nakazu zawartego w w/w decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. D. podnosząc zarzut naruszenia: prawa materialnego tj.: - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania powinien zostać wyznaczony jedynie w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy ze względu na szczególne uwarunkowania niniejszej sprawy za strony postępowania powinni zostać uznani również właściciele lokali zlokalizowanych w budynku oraz wspólnota mieszkaniowa, którym to podmiotom przysługuje własny odrębny od inwestora interes prawny, - art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie ponowną zmianę decyzji nie można byłoby pogodzić z interesem społecznym, - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym w sposób prawidłowy ustaliły zakres stron postępowania oraz okoliczności wskazujące na brak możliwości dokonania wnioskowanej zmiany decyzji. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 § 1 i art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych a także o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania, w którym w sposób nieprawidłowy został ustalony krąg postępowania, co oznacza, że podmiotom uprawnionym nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącego ścisłe stosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie uwzględnia jednak szczególnych okoliczności niniejszej sprawy, w której w użytkowanym budynku sprzedane zostały lokale i powołana została wspólnota mieszkaniowa, co skutkuje tym, że w chwili obecnej to aktualni właściciele poszczególnych lokali posiadają większy interes prawny w niniejszej sprawie niż sam inwestor. Bezsprzecznie bowiem odmowa uwzględnienia wniosku o zmianę terminu wskazanych w decyzji robót budowlanych wpłynie negatywnie na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem na możliwość korzystania przez poszczególnych właścicieli z posiadanych lokali. Poszczególni właściciele lokali oraz wspólnota mieszkaniowa posiadają więc niewątpliwie własny odrębny od inwestora interes prawny, który upoważnia te osoby oraz wspólnotę mieszkaniową do wzięcia udziału w przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto ze względu na zmiany własnościowe, które zaszły od momentu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwestor nie jest aktualnie uprawniony do samodzielnego wykonania robót budowlanych, których obowiązek został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Związane jest to z brakiem dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a także brakiem środków prawnych umożliwiających zobowiązanie poszczególnych właścicieli lokali oraz samej wspólnoty mieszkaniowej do wykonania tych prac. Również z tego powodu zakres stron przeprowadzonego postępowania powinien zostać wyznaczony szerzej niż wynika to z treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji naruszył również przepis art. art. 7 i art. 77 oraz 8 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności aktualnego kręgu stron przeprowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie to, że decyzja była już przedmiotem dokonanych zmian nie wyłącza możliwości jej ponownej zmiany. Brak jest jakichkolwiek przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się dokonaniu wnioskowanej zmiany. Równocześnie za dokonaniem zmiany przemawia jednoznacznie interes strony. Konieczność dokonania zmiany terminu wykonania robót budowlanych wiąże się bowiem z obiektywnymi trudnościami wykonania przedmiotowych prac budowlanych w zastrzeżonym terminie. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, ponowne przedłużenie terminu zastrzeżonego w decyzji nie będzie sprzeczne z interesem ogólnospołecznym. Istniejący aktualnie stan faktycznie nie wpływa negatywnie na ten interes. Oprócz inwestora i aktualnych właścicieli poszczególnych lokali, brak jest podmiotów zainteresowanych wykonaniem obowiązku w terminie zastrzeżonym w treści decyzji. Budynek jest użytkowany od dłuższego już okresu czasu bez uszczerbku dla interesów innych podmiotów. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego nie ma przy tym znaczenia, czy prace te zostaną zrealizowane w terminie aktualnie zastrzeżonym przez organ nadzoru budowlanego, czy też w terminie późniejszym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący wskazał, że ze sporządzonego uzasadnienia wyroku nie wynika jednoznacznie dlaczego wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Sąd I instancji uznał, że stroną przeprowadzonego postępowania powinien być jedynie inwestor, a nie również właściciele innych lokali oraz ewentualnie wspólnota mieszkaniowa, które to podmioty posiadają w sprawie własny odrębny od inwestora interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu powyższych przesłankach. Z uwagi na to, że jednym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest ten dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący uzasadnienia wyroku, zatem w pierwszej kolejności NSA się odniesie do niego. Uwzględnienie bowiem tego zarzutu wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do całości lub części pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak stanowi powoływany przepis uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wojewódzki prawidłowo ustalił stan sprawy i zwięźle go przedstawił wraz z zarzutami strony skarżącej, prawidłowo również wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. NSA jednocześnie dostrzega, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przywołał wyłącznie zarzuty podniesione w petitum skargi. Tymczasem w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji sformułowano również zarzut dotyczący naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przy doręczaniu decyzji MWINB profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu wyroku znalazły się jednak ogólne wywody co poprawności doręczenia decyzji i jej wejścia do obrotu prawnego, zatem kwestia ta w żaden sposób nie wpływa na poprawność uzasadnienia. Zresztą zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie łączy w zasadzie z brakiem szczegółowego wyjaśnienia kwestii dotyczącej uznania za stronę przeprowadzonego postępowania jedynie inwestora, a nie również właścicieli innych lokali oraz ewentualnie wspólnoty mieszkaniowej, które to podmioty, w jego ocenie, posiadają w sprawie własny odrębny od inwestora interes prawny. Jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki w sprawie nie było podstaw do odstąpienia od zasady wyznaczenia kręgu stron jedynie w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się niekiedy odstąpienie od stosowania tego przepisu na rzecz art. 28 k.p.a., ale łączone jest to z sytuacją, gdy doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę (por. wyrok z dnia 6 października 2020 r., sygn. II OSK 1473/18). W niniejszej sprawie skarżący wnosił jedynie o zmianę decyzji (w trybie art. 155 k.p.a.) o pozwoleniu na użytkowanie jedynie w zakresie terminu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu docelowych schodów wewnętrznych na antresolę. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) powoduje, że w przypadku gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę ma zrealizować dodatkowy obowiązek (roboty budowlane) zgodnie z pozwoleniem, to nie zachodzi podstawa do odstąpienia od zasady ustalenia kręgu stron postępowania w trybie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wyznaczenia ich na podstawie ogólnej regulacji określonej w art. 28 § 1 k.p.a. Nie można poza tym uznać, że kwestia dotycząca wyłącznie terminu wykonania robót budowlanych, w sytuacji gdy sam obowiązek ich wykonania został nałożony ostateczną i prawomocną decyzją, może wpływać na sposób ustalenia kręgu stron postępowania. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 155 k.p.a. Przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Niewątpliwie decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Zasadnicze znaczenie ma jednak to, czy interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne oparte na kryterium kryterium słuszności, przemawiają za zmianą decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie interes strony musi być słuszny, co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14). Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). W świetle powyższego stanowiska orzecznictwa za trafną należy uznać argumentację Sądu I instancji, że składane kilkukrotnie przez stronę skarżącą wnioski o zmianę terminu wykonania decyzji zmierzają w istocie do uniknięcia wykonania nałożonych na nią obowiązków, a co najmniej odłożenia ich wykonania w czasie. Kolejne uwzględnienie żądania zmiany decyzji powodowałoby przedłużające się niedostosowanie budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Zauważyć przy tym należy, że decyzje wydawane na podstawie ustawy Prawo budowlane dotyczą generalnie konkretnych i realnych zamierzeń budowlanych. Dokładnie określone rozwiązania konstrukcyjne służą nie tylko wygodzie osób korzystających z budynków, ale również ich bezpieczeństwu. Brak jest zatem racjonalnych podstaw do przyjęcia, że nakaz wykonania dodatkowych robót budowlanych stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego w pozwoleniu na użytkowanie (jak w niniejszej sprawie) nie wymaga ich niezwłocznej realizacji i może być odwlekany na wiele lat. Uwzględnienie żądania skarżącego prowadziłoby do przedłużenia toczącego się postępowania administracyjnego, a takie działanie stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) jest pod szczególną ochroną prawa, zaś w interesie społecznym leży, aby decyzja administracyjna, zwłaszcza nakładająca nakazy lub zakazy, została niezwłocznie wykonana. Zasadnie także zwrócono uwagę, że to zachowanie wnioskodawców, doprowadziło do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu obowiązku przeprowadzenia określonych robót i w tym sensie prawidłowo oceniono kwestię słusznego interesu stron. NSA nie dostrzegł również, by Sąd I instancji niewłaściwie ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zatem również zarzuty naruszenia art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. nie okazały się uzasadnione. Skoro Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego, zatem zasadnie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.