II OSK 258/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 585/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 585/21 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy M. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w obszarze części sołectwa M.(dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności za prawidłowe uznano stanowisko organu, że nie jest możliwe przeznaczenie działki skarżącego nr ewid. [...] pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, ponieważ nie pozostawałoby w zgodzie z treścią Studium, które przewiduje w tym miejscu grunty rolne wraz z zabudową zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Przy takiej treści Studium organ nie mógł przewidzieć innego przeznaczenia, wymagałoby to bowiem uprzedniej zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2001 r., którą przyjęto Studium. W tej sytuacji nie można również mówić o naruszeniu przez organ wolności działalności gospodarczej, uchwalenie planu nie uniemożliwia bowiem wykonywania działalności gospodarczej polegającej na budowie i eksploatacji instalacji odnawialnego źródła energii – w ramach dotychczas uzyskanego pozwolenia na budowę. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 3 upzp poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie powyższych przepisów jako podstawy prawnej orzekania i stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił w planie uwag złożonych przez skarżącą do projektu planu w zakresie ww. działki, której właścicielem jest skarżąca, co w efekcie doprowadziło do przeznaczenia nieruchomości jako nieruchomości rolnej, mimo iż dla nieruchomości została wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] października 2013 r. nr [...] przeniesiona na rzecz skarżącej decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...]; b) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 upzp, a także w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ władztwa planistycznego i bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącej przez ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym jako nieruchomości rolnej, mimo iż dla nieruchomości zostało wcześniej wydane pozwolenie na budowę; c) art. 11 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292, dalej Pp), art. 22 Konstytucji RP oraz pkt (9), (44), (51), (63) Preambuły oraz art. 15 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE z dnia 21 grudnia 2018 L 328/82, dalej "Dyrektywa") poprzez świadomą ingerencję w wolność działalności gospodarczej, uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na budowie i eksploatacji instalacji odnawialnego źródła energii na terenie objętym planem, w tym z uwagi na przeznaczenie nieruchomości jako nieruchomości rolnej, co w rezultacie pozbawia skarżącą możliwości budowy i eksploatacji instalacji OZE zgodnie z istniejącym rozwojem technologicznym oraz właściwą dbałością o środowisko. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności, która bezpośrednio oznacza zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności, w stosunku do chronionej wartości. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 3.3. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 3 upzp jest nieusprawiedliwiony. W świetle art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp konieczne jest zachowanie zgodności postanowień planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, co nie pozostawia organowi gminy możliwości ustalenia przeznaczenia nieruchomości sprzecznego ze studium. Wobec wyznaczenia w studium działki skarżącej jako terenów, na których przewiduje się funkcję rolniczą oraz zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, organ gminy zobligowany był to takiego samego przeznaczenia obecnie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście nie mają zatem żadnego znaczenia zarzuty dotyczące nieuwzględnienia uwag skarżącej, ponieważ ich uwzględnienie i przeznaczenie ww. działki pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW prowadziłoby do uchwalenia planu niezgodnego w sposób oczywisty ze studium. Przy tym ustalenia pozwoleń na budowę nie modyfikują ustaleń studium. 3.4. Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 upzp, a także w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że punktem wyjścia dla oceny tego zarzutu skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. 3.5. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, iż kwestionowane ustalenia planu i przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową i cele rolne nie miało charakteru dowolnego. Nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Rada Gminy uzależniła uchwalenie planu miejscowego od dokonania oceny aktualności studium i planów miejscowych. Wyniki analizy jednoznacznie wykazały, iż dla terenu wskazanego do opracowania jednostkowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzą przesłanki do jego sporządzenia. Z uwagi na powyższe uznano, iż objęcie przedmiotowym planem umożliwi realizację zabudowy zagrodowej, która zostanie odpowiednio wkomponowana w istniejącą strukturę przestrzenną oraz zapobiegnie dysharmonijnemu kształtowaniu przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Ponadto ustalenia planu były podyktowane dostosowaniem do ustaleń studium. Nie sposób też uznać, że w tym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierna ingerencja w prawo własności. Plan w żaden sposób nie pogorszył aktualnej sytuacji skarżącej i nie wprowadził dodatkowych ograniczeń w stosunku do aktualnego statusu planistycznego działki skarżącej. Wskazać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżącą naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele niezgodne z uprzednio wydanymi zgodami budowlanymi, zwłaszcza w sytuacji kiedy przez dłuższy okres czasu inwestycja nie jest realizowana. 3.6. Z powołanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów w żaden sposób nie wynika również konieczność dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 upzp). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2378/17). Skarżąca posiadała zatem prawną możliwość zrealizowania inwestycji zgodnie z uzyskanymi uprzednio pozwoleniami na budowę. Kwestia zamiaru jego zmodyfikowania przez inwestora, którą to zmianę uniemożliwił plan miejscowy nie mogła być podstawą oceny legalności planu miejscowego. 3.7. W konsekwencji bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 11 Pp, art. 22 Konstytucji RP oraz pkt (9), (44), (51), (63) Preambuły oraz art. 15 ust. 1 Dyrektywy poprzez świadomą ingerencję w wolność działalności gospodarczej, ponieważ plan miejscowy w żaden sposób nie ingeruje w prawa nabyte na podstawie uzyskanej zgody budowlanej. Z powołanych przepisów nie można natomiast wywieść zakazu przeznaczania nieruchomości na cele rolne, które uniemożliwią modyfikację uzyskanych pozwoleń na budowę dotyczących OZE. 3.8. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji oceniając legalność planu miejscowego, tj. aktu prawa miejscowego, nie stosował w ogóle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 8 Kpa jest bezzasadny. Natomiast art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga podlega oddaleniu. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.