II OSK 2577/16

Dnia 18 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Medycznego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 169/16 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Medycznego w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 169/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Uniwersytetu [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 oraz art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymierzył Uniwersytetowi [...] karę w wysokości 20000 zł z tytułu stwierdzenia nielegalnego użytkowania pomieszczeń części budynku C., zlokalizowanego przy ul. [...] w L., obejmującego pomieszczenia o numerach: 2.56, 2.57, 2.58, 2.59, 2.60 i 2.61. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Uniwersytet [...]. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał, że ww. Uniwersytet, jako inwestor, dysponował stosowym pozwoleniem na budowę na wykonanie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy ww. budynku. W dniu 10 marca 2015 r. inwestor złożył w PINB druk "Zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie". Na druku tym widnieje adnotacja "niewłaściwe skreślić". Inwestor nie dokonał wymaganego skreślenia. W związku ze złożeniem tego druku organ I instancji przeprowadził w dniu 26 marca 2015 r. obowiązkową kontrolę. Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Uniwersytet [...] zwrócił się z prośbą do PINB [...] o wstrzymanie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do czasu dostarczenia pozytywnego stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L.. Tym samym wolą inwestora było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a nie zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Wskutek złożonego pisma z dnia 15 czerwca 2015 r. inwestor odebrał w siedzibie PINB złożoną wraz z wnioskiem z dnia 10 marca 2015 r. dokumentację. W związku z powyższym, PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku C., jako bezprzedmiotowe. Następnie PINB w dniu 31 lipca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące rozbudowanej części ww. budynku i przeprowadził w dniu 20 sierpnia 2015 r. oględziny ww. budynku. Stwierdził, że niektóre pomieszczenia powstałe w wyniku rozbudowy ww. budynku, to znaczy pomieszczenia pracowni o nr 2.56, 2.57, 2.58, 2.59, 2.60 i 2.61 są użytkowane przez personel Uniwersytetu. Rozpatrując niniejszą sprawę organ II instancji podzielił stanowisko PINB, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku zaliczanego do kategorii IX objęta być musi obowiązkiem uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Wynika to bowiem z przepisów prawa, tj. art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, a elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do tych obowiązków mają jedynie charakter informacyjny i w żadnym wypadku nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustawą. A zatem inwestor w tym względzie powinien złożyć do organu odpowiedni wniosek, a złożenie samego zawiadomienia o zakończeniu budowy powinno skutkować wniesieniem sprzeciwu. Jednocześnie organ I instancji powinien pouczyć inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Również niedopuszczalne jest przystąpienie do użytkowania obiektu bez zachowania procedury wynikającej z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Poza tym podniesiono, że kwestię zasadniczą w omawianej sprawie stanowiła ocena, czy miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego oraz czy materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ I instancji pozwala na stwierdzenie, że Uniwersytet [...] przystąpił bez wymaganego prawem pozwolenia do użytkowania wymienionych w sentencji postanowienia organu I instancji pomieszczeń. Organ odwoławczy mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych oraz ustalenia faktyczne dokonane w sprawie uznał, że z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym organu I instancji nie można przyjąć jednoznacznie, czy inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji rozpoczął w niej prowadzenie działalności dydaktycznej, naukowej i badawczej, co oznaczałoby, że rozpoczął jej nielegalne użytkowanie. Odpowiedzi na powyższe nie daje treść protokołu kontroli/oględzin z dnia 20 sierpnia 2015 r. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Uniwersytet [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 K.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 169/16, oddalając skargę wskazał na istotę zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 K.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ II instancji prawidłowo ocenił postępowanie organu I instancji jako zawierające wady w materiale dowodowym, które to wady nie mogą być konwalidowane przed organem II instancji. zebrany materiał dowodowy w sprawie przez organy nadzoru budowlanego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania wskazanych w postanowieniu pomieszczeń obiektu budowlanego i że w przypadku nieprzystąpienia do użytkowania uregulowanego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie mogłaby zostać wymierzona. W ocenie Sądu, protokół kontroli zawiera ogólne stwierdzenia, które o niczym nie przesądzają zwłaszcza, że opisane okoliczności nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Organ nadzoru budowlanego ograniczył postępowanie dowodowe do ogólnych oględzin z dnia 20 sierpnia 2015 r. i niedokładnej dokumentacji fotograficznej. Zatem organ nie przeprowadził dodatkowych dowodów, które wyjaśniłyby wszelkie ww. wątpliwości. Następnie Sąd przeprowadził wywód prawny dotyczący tego na czym polega nielegalne użytkowanie w odniesieniu do pojęcia "przystąpienia do użytkowania" zawartego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Chodzi o ustalenie trwałego zamiaru użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga zatem ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że przystąpiono do korzystania z tego obiektu w sposób trwały. Tylko taki charakter użytkowania obiektu może bowiem uzasadniać nałożenie przedmiotowej kary (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 156/10). O użytkowaniu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się określone rzeczy, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie faktu przystąpienia do użytkowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 października 2009 r., II SA/Sz 783/09). W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ I instancji nierzetelnie rozpatrzył sprawę, bowiem w niewystarczający sposób zebrał materiał dowodowy co skutkuje tym, że naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a.). Ponadto ustalenie powyższych okoliczności może mieć istotny wpływ ewentualnie na wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczeń. W sytuacji bowiem, gdy obiekt składa się z kilku części, karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania (por. wyrok NSA z 8 października 2007 r., II OSK 1159/06). Nakładając karę z tytułu nielegalnego użytkowania organy są zatem zobowiązane do dokładnego ustalenia w jakiej części obiektu budowlanego doszło przystąpienia do użytkowania. Wielkość użytkowanej części obiektu budowlanego determinuje bowiem wybór współczynnika wielkości obiektu, który bezpośrednio wpływa na wysokość nałożonej kary. Wynika to z faktu, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oblicza się jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, powyższy zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego, uniemożliwił wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Działanie takie godziłoby bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. i w efekcie stanowiło o naruszeniu art. 138 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Uniwersytet [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 p.p.s.a. merytoryczne rozpoznanie skargi; uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 16 K.p.a. polegającą na pominięciu obowiązku jego zastosowania w niniejszej sprawie oraz błędną wykładnię art. 54 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że element decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszący się do obowiązku dokonania zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy ma jedynie charakter informacyjny. W piśmie z dnia 21 września 2016 r. strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zasady sporządzania skargi kasacyjnej określają przepisy prawa. Dlatego co do zasady sporządzenie takiego pisma procesowego jest obarczone tzw. "przymusem adwokackim". Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie dotyczącej naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten zawiera wskazówkę jak powinien być sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie oba zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wskazywanej błędnej wykładni przepisów. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze, na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się sądowi naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu. W niniejszej sprawie w odniesieniu do sformułowanego zarzutu błędnej wykładni art. 16 K.p.a. należy wskazać, że zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ wiąże błędną wykładnię art. 16 K.p.a. z niezastosowaniem tego przepisu w postępowaniu. Zarzut ten został zatem błędnie sformułowany, ponieważ błędnej wykładni nie można oprzeć na niezastosowaniu przepisu. Ponadto na uwagę zasługuje, że kwestia zastosowania art. 16 K.p.a. została odniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do skutków jakie wywołuje udzielone pozwolenie na budowę, w którym zawarto informację o obowiązku złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, w tym zakresie co prawda przywołał stanowisko organów nadzoru budowlanego w części "historycznej" uzasadnienia wyroku, jednak nie wypowiedział żadnej oceny merytorycznej w tym zakresie, która mogłaby wskazywać zarówno na dokonaną wykładnię tego przepisu, jak i ocenę jego zastosowania przez organy administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, elementy informacyjne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą determinować trybu postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego. Takie bowiem postępowanie wszczynane jest nie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w związku z istniejącym stanem faktycznym, ponieważ zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. Zresztą z akt sprawy wynika, że inwestor miał świadomość, jaki tryb powinien mieć zastosowanie skoro zwrócił się z prośbą do PINB o wstrzymanie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do czasu dostarczenia pozytywnego stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L.. W związku z błędną informacją zawartą w decyzji administracyjnej wiąże się problem nie tyle dotyczący tego jak powinno wyglądać postępowanie dotyczące uzyskania zgody organu na użytkowanie obiektu budowlanego, ale czy działanie inwestora na podstawie takiej informacji nie nosiłoby znamion samowolnego użytkowania, które podlegało sankcji w postaci wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie. W tej jednak sprawie w związku ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, po pierwsze organ wszczął postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a po drugie w związku z istniejącymi brakami dokumentacji inwestor wycofał swój wniosek. W takich okolicznościach nie można przyjąć, że stosowne zawiadomienie wywołało pożądany przez inwestora skutek prawny polegający na uzyskaniu milczącej zgody organu na użytkowanie, tym bardziej w sytuacji gdy przepisy prawa wymagają dla tego typu inwestycji uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jest to zagadnienie bardzo doniosłe z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, ponieważ wiąże się z kwestiami zapewnienia bezpieczeństwa osób lub mienia, które stanowią podstawowe źródło norm prawnych dotyczących procesu inwestycyjnego. Poza tym nie wystarczy sam fakt dokonania jakiejś czynności, ponieważ to od ich legalności zależy czy wywołają określone przepisami prawnymi skutki. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wywodu, który mógłby wskazywać na naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. Co się zaś tyczy zarzutu błędnej wykładni art. 54 Prawa budowlanego należy wskazać, że Sąd I instancji nie dokonał w swoich wywodach wykładni takiego przepisu. Nie mógł więc naruszyć tego przepisu w zakresie wskazanym w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej. Ocena Sądu dotyczyła bowiem legalności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. i wskazanych przez ten organ braków postępowania administracyjnego w zakresie wymaganym do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 K.p.a. i art. 54 Prawa budowlanego jako błędnie sformułowane należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.