II OSK 2574/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 37/16 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Wr 37/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie wymierzenia M. Ł. kary pieniężnej w wysokości 100.000 zł za wprowadzanie do obrotu w okresie do dnia 31 stycznia 2014 r. w lokalu przy ul. [...] w Wałbrzychu środków zastępczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Ł., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie oby decyzji wydanych w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działania skarżącego wypełniały definicję pojęcia "wprowadzania do obrotu", co miało istotny wpływ na wynik postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z urzędu, których przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, iż ustawodawca odróżnił pojęcie "wprowadzenia do obrotu" od pojęcia "udzielenia innej osobie". Powołany przepis art. 52a ust. 1 ustawy przewiduje karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Podobnie przepis karny art. 56 ust. 1 posługuje się pojęciem "wprowadzenia do obrotu". Jednocześnie ustawodawca odrębnie sankcjonuje udzielanie innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych (art. 58 ust. 1, art. 59). W oparciu o dostrzeganą różnicę pomiędzy pojęciem "wprowadzenia do obrotu", a "udzieleniem innej osobie" w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz w piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy nie jest konsument, a zatem osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że w przypadku sprzedaży środków zastępczych konsumentom brak jest podstaw do zastosowania art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, albowiem w świetle definicji z art. 4 pkt 34 wskazanej ustawy - sprzedaż konsumentom środków zastępczych - nie świadczy o tym, że następuje ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli "wprowadzenie do obrotu". Warunkiem koniecznym do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest bowiem ustalenie, że osoba, której udostępnia się środki zastępcze, nie jest konsumentem (wyrok WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Op 512/13). Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie w żaden sposób nie dowiedziono, iż osoby, które dokonały zakupu środków znalezionych w lokalu przy ul. [...] w Wałbrzychu, a które to środki miały być środkami zastępczymi, nie były konsumentami. Wręcz przeciwnie, zebrane w sprawie dowody z zeznań świadków potwierdzają, iż osoby te dokonywały zakupu przedmiotowych środków na własny użytek. Nie ma możliwości więc zakwalifikować ewentualnego działania skarżącego - z zastrzeżeniami podnoszonymi w zakresie ustaleń faktycznych - jako "wprowadzania środka zastępczego do obrotu". Odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie zasługuje na aprobatę. Z jednej strony powołuje się skład orzekający na ratio legis poszczególnych postanowień ustawy oraz wykładnię systemową, równocześnie wskazując, iż w jednym akcie prawnym poszczególnym sformułowaniom można nadawać całkowicie odmienne znaczenia - wbrew wszelkim dyrektywom wykładni językowej. Stanowisko wyrażone przez Sąd prowadzi również do zaprzeczenia tzw. zasadzie racjonalnego ustawodawcy, nie sposób bowiem wyjaśnić, dlaczego ustawodawca miałby używać w jednym akcie prawnym - zdefiniowanego przecież ustawowo - sformułowania, w dwóch znacznie odbiegających od siebie znaczeniach. Tym bardziej, że rozszerzająca interpretacja omawianego przepisu w niniejszym postępowaniu doprowadziła do zastosowania względem skarżącego środków o charakterze represyjnym. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, skarżący zauważył, że w toku postępowania nie udowodniono, iż doszło do wprowadzenia do obiegu znacznej ilości środków zastępczych. Organ prowadzący postępowanie nie miał pewności jaka ilość środków zastępczych została wprowadzona do obrotu, a co za tym idzie – decyzje organów opierają się na niejasnych podstawach faktycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania w stosunku do skarżącego przez organy inspekcji sanitarnej, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Wprowadzeniem środków zastępczych do obrotu, w świetle treści art. 4 pkt 34 cyt. ustawy zawierającego definicję legalną wskazanego określenia ustawowego, jest z kolei ich "udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie [...]". Skarżący podważył przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię wskazanej regulacji, sprzeciwiając się twierdzeniu, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy jest również konsument środka zastępczego, tj. osoba nabywająca go w celu jego użycia. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego zarzutu jednakże nie podziela, uznając, że nadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani w powiązaniu z jej art. 4 pkt 34 znaczenie prawne jest w pełni prawidłowe, stąd brak było podstaw, by w sprawie zarzucić organom orzekającym dopuszczenie się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wydane rozstrzygnięcie o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, zgodnie z którym pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środków zastępczych, o których mowa w art. 4 pkt 34 w zw. z art. 52a ust. 1 ustawy oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Zakaz ten obejmuje więc każdego, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy, czyli udostępnia go osobie trzeciej w jakiejkolwiek formie i w jakimkolwiek celu, odpłatnie lub nieodpłatnie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1954/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 2480/15; wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. II OSK 77/14; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2965/13; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2684/13). Powyższa ocena jest podzielana również w piśmiennictwie (por. B. Kurzępa, Glosa do wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r., III SA/Kr 7/18, Prok. i Pr. 2018, nr 9). Odmienne stanowisko, którego wyrazem jest między innymi pogląd przedstawiony w przywołanym przez skarżącego wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Op 512/13, ma charakter odosobniony i zdaniem Sądu w sposób niewłaściwy postrzega znaczenie nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396). Zostało to zresztą w sposób jednoznaczny zauważone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 975/14, który powołane orzeczenie uchylił jako wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stoi na stanowisku, zgodnie z którym wykładnia art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c analizowanego aktu prawnego. W konsekwencji, w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie powinno się w sposób bezpośredni odwoływać do poglądów doktryny i judykatury wyrażanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, albowiem zostały one ukształtowane na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego określone zachowania godzące w życie i zdrowie publiczne, dotycząc stosowania wyłącznie sankcji karnej względem sprawy przestępstwa a nie odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego jest nie do pogodzenia z ratio legis wprowadzenia nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Mieć bowiem na uwadze w tym przypadku trzeba, że z treści art. 4 pkt 34 ustawy nie da się wywieść warunku, że udostępnienie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych osobom trzecim musi się charakteryzować cechą szczególną związaną z tym, ze wskazane osoby nabycia ww. środków nie dokonują z zamiarem wykorzystania ich na własny użytek. W tym znaczeniu wprowadzenie do obrotu środka zastępczego, rozumiane jako jego "udostępnienie" osobie trzeciej nie obejmuje "celu" wejścia przez tę osobę w posiadanie tego środka i sposobu jego dalszego zamierzonego wykorzystania. Wyłącznie z uwagi na brzmienie art. 58 i art. 59 ustawy odwołujących się do "udzielenia" innej osobie środków odurzających, substancji psychotropowych, słomy makowej lub nowych substancji psychoaktywnych oraz konieczność rozróżnienia penalizowania odmiennych rodzajów zachowań zaszła potrzeba takiego określenia strony przedmiotowej przestępstwa wskazanego w art. 56 ustawy, które istotne znaczenie przypisuje "właściwościom" odbiorcy środka, niepozwalającego uznawać go za jego jednoczesnego konsumenta. Penalizując zachowania związane z obrotem ww. środkami, ustawodawca dokonał zróżnicowania zagrożenia karą, biorąc pod uwagę zasadnicze postaci czynności sprawczej, w tym nie tylko wytwarzanie środków odurzających, ale również ich przetwarzanie i przerabianie, wprowadzanie do obrotu, uczestniczenie w tym obrocie, a wreszcie udzielanie środków odurzających, ułatwianie użycia albo nakłanianie do ich użycia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że zarówno w języku prawniczym, jak i w języku potocznym wyrażenia "udzielić" i "udostępnić" są znaczeniowo zbliżone, odnosząc się do czynności prowadzących do "umożliwienia uzyskania czegoś" przez określoną osobę. Mając to na uwadze, przy ustalaniu zakresu znaczeniowego czynności polegającej na "wytwarzaniu lub wprowadzaniu do obrotu" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka zastępczego (art. 52a ust. 1 ustawy) nie ma uzasadnienia do niejako "wydzielenia" z działania sankcjonowanego przez wskazany wyżej przepis udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej będącej jego bezpośrednim konsumentem tylko z tego względu, że odrębnie przyjęta przez ustawodawcę ocena prawnokarna takiego zachowania wymagała uczynienia z niego odrębnego występku od tego, który opisuje art. 56 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustawodawca w ramach przysługującej mu ogólnej kompetencji prawodawczej jest uprawniony do stanowienia prawa, które odpowiada założonym przez niego celom penalnopolitycznym (por. wyrok TK z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. P 124/15, OTK-A 2017/50). W ramach realizacji tych celów ustawodawca może nie tylko wykreować instrumenty sankcjonowania naruszeń ustanowionych nakazów i zakazów odrębne dla każdej gałęzi prawa, ale również reżimowi odpowiedzialności administracyjnej - na tle konkretnego zachowania jednostki - nadać zmodyfikowane podstawy od tych, które wprowadził w zakresie odpowiedzialności karnej. Zabezpieczenie społeczeństwa przed niekontrolowanym, nielegalnym wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych nie sprzeciwia się zatem stosowaniu sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) za udostępnienie tychże środków osobom trzecim będącym tak ich konsumentami, jak i odbiorcami. Z tego względu ustalenie, że osoby nabywające w lokalu przy ul. [...] w Wałbrzychu środki zastępcze w nim oferowane korzystały z tychże środków na własne potrzeby nie miało znaczenia dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia wymierzającego skarżącemu karę pieniężną za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Próba doprowadzenia do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, a następnie zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przez odwołanie się do błędu w zastosowaniu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogła się udać, uwzględniając, że instrumentem procesowym, za pomocą którego możliwe jest przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli ustaleń faktycznych jest postawienie Sądowi I instancji zarzutu opartego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w łączności z odpowiednimi przepisami regulującymi administracyjne postępowanie wyjaśniające. W tych warunkach za niesporne, albowiem niepodważone w toku kontroli instancyjnej wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. uznać należy te ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie, które wskazywały na wypełnienie hipotezy art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zakresie potwierdzającym udostępnianie osobom trzecim środków zastępczych i wiodącej roli operacyjnej skarżącego w opisanym działaniu. W niniejszej sprawie zarzutem skargi kasacyjnej nie został objęty art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, stąd ta argumentacja skargi kasacyjnej, która została nakierowana na wykazanie nieuzasadnionej dotkliwości wymierzonej kary pieniężnej (w kontekście "udowodnionej ilości wprowadzonych do obiegu środków zastępczych") musiała zostać pominięta. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 6 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).