II OSK 257/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 304/20 w sprawie ze skargi M. Ś. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 304/20 oddalił skargę M. Ś. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] października 2019 r. o ustaleniu, na wniosek P. sp. o.o. w [...], lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia na działkach nr ew.: [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] w K. Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że nie budzi wątpliwości, iż ww. inwestycja stanowi realizację celów określonych w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej ugn). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ugn celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu - co mieści się w zadaniach własnych gminy - to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznaniu tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp). Ponadto rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, w szczególności te, o jakich mowa w art. 54 pkt 1, 2 upzp. W załączniku zaś do ww. decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (1:500) - stosownie do wymogów art. 54 pkt 3 upzp. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich wykładni. 2. M. Ś. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a upzp oraz art. 6 pkt 2 ugn, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 pkt 5 upzp w zakresie przesłanki interesu istotnego dla lokalnej zbiorowości poprzez przyjęcie, że bez znaczenia dla kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego pozostaje to ilu mieszkańcom gminy już po realizacji inwestycji będzie ona służyć oraz to, czy na trasie przebiegu gazociągu wszystkie nieruchomości zostaną przyłączone do gazociągu, a także nie ma znaczenia kwestia charakteru działek wzdłuż planowanego gazociągu, nie ma znaczenia to, czy wszystkie nieruchomości na tej trasie są aktualnie zabudowane lub planowane pod zabudowę. Skutkiem błędnej wykładni art. 2 pkt 5 upzp było niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd Wojewódzki polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny dotyczący planowanej budowy gazociągu jest zamierzeniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i stanowi inwestycję celu publicznego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 2 pkt 5 upzp oraz w zw. z art. 6 pkt 2 ugn polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyjaśnienia wszelkich wątpliwości podnoszonych przez skarżącego i załatwienia sprawy, a także wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 Kpa, w kontekście ustalenia przesłanki istnienia celu publicznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło w konsekwencji do błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego w aspekcie kwalifikacji materialno-prawnej zamierzenia inwestycyjnego tj. błędnego uznania, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Powyższych uchybień nie dostrzegł wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i wadliwie przyjął, że budowa gazociągu spełnia przesłanki określone w art. 2 pkt. 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 2 ugn i jest inwestycją celu publicznego; b) art. 133 § 1 Ppsa polegające na oparciu orzeczenia przez Sąd Wojewódzki na własnych ustaleniach Sądu, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy tj. oparcie orzeczenia o własne ustalenie Sądu, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji będzie ona przebiegać na terenie, na którym zgodnie z koncepcją urbanistyczną gmina planuje urządzić drogę, co zdaniem Sądu dodatkowo ułatwi dostęp do sieci gazowej dla przyszłej zabudowy wzdłuż drogi. Powyższe ustalenie Sądu nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, na przedmiotowym terenie nie jest planowana żadna droga, z samej decyzji lokalizacyjnej wynika, iż z danych uzyskanych z Biura Planowania Przestrzennego wynika, że koncepcja projektu planu jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w związku z powyższym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w K. zostanie uchylona. Ponadto nie istnieje żadna inna forma prawna koncepcji urbanistycznej o charakterze drogowym dla przedmiotowego terenu. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w oparciu o to ustalenie Sąd doszedł do błędnego przekonania co do charakteru przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. gazociągu średniego ciśnienia. Podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji stwierdzić należy, że oczywiste jest, iż budowa ww. gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Inwestycja taka w sposób oczywisty mieści się w definicji celu publicznego z art. 6 pkt 2 ugn - przewody i urządzenia służące do dystrybucji gazu. Nie zawsze bowiem jest tak, że sieć gazowa jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. W wielu sytuacjach następuje to sukcesywnie poprzez rozszerzanie sieci dystrybucyjnej w zależności od potrzeb odbiorców (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 990/21). 3.3. W świetle powyższego kluczowe jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej usg) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 usg zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja, niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Inaczej sytuacja kształtowałaby się jeżeli przedmiotem wniosku byłaby wyłącznie realizacja przyłącza. W związku z tym, że wnioskowana przez spółkę inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 upzp w zw. z w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a upzp oraz art. 6 pkt 2 ugn jest nieusprawiedliwiony. 3.5. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W świetle oczywistości wypełnienia przesłanki lokalnego celu publicznego przez wnioskowaną inwestycję nie został naruszony art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa. W kontekście bowiem ustalenia przesłanki istnienia celu publicznego ta kwestia nie wymagała prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa stwierdzić należy, że całkowicie zbytecznie Sąd I instancji poczynił dodatkowe rozważania dotyczącej koncepcji urbanistycznej i tego, że gmina planuje urządzić drogę, co dodatkowo ułatwi dostęp do sieci gazowej dla przyszłej zabudowy wzdłuż drogi. Kwestia ta jednak nie ma żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Jak bowiem wyjaśniono wyżej, inwestycja wypełnia przesłanki uznania jej za inwestycję celu publicznego, a w skardze kasacyjnej nie podważono zastosowania przepisów upzp regulujących zasady ustalania lokalizacji celu publicznego. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.