II OSK 2565/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 15/22 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 15/22, oddalił skargę O. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r., nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (PINB) decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz.1333 z późn. zm., dalej: P.b.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w związku z art. 104 k.p.a. nakazał inwestorom i jednocześnie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) - R. G. i O. B. - rozbiórkę części znajdującego się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku handlowo-gastronomicznego o wymiarach 3 m x 6 m, powstałej w wyniku rozbudowy tego budynku dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaznaczonej na załączniku do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia 26 maja 2020 r. PINB wstrzymał inwestorom i jednocześnie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] - R. G. i O. B. - na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku handlowo-gastronomicznego i nałożył na wyżej wymienionych obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia: a) czterech egzemplarzy projektu rozbudowy wyżej wymienionego budynku handlowo- gastronomicznego. opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego; b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r. poz. 1193); c) zaświadczenia Prezydenta Miasta Poznania o zgodności rozbudowy budynku handlowo- gastronomicznego przy ul. [...][...] w [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymienione wyżej postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 9 października 2019 r właściciele lokalu mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...] wnieśli o sprawdzenie legalności użytkowania budynku na nieruchomości przy ul [...][...]. w którym funkcjonuje lokal gastronomiczny pn. "[...]". W piśmie tym mowa jest o uciążliwościach spowodowanych działalnością lokalu. Na potwierdzenie powyższego do pisma dołączono kopię wyroku Sądu Rejowego Poznań [...] i [...] w [...] z dnia 22 maju 2019 r. (sygn. akt, III W 694/ 19) o nałożeniu grzywny za wykroczenie z art. 51 § i Kodeksu wykroczeń w związku z zakłócaniem ciszy nocnej. Dnia 18 listopada 2019 r. przeprowadzono na ww. nieruchomości czynności kontrolne. Ustalono, że lokal znajduje się w budynku usytuowanym we frontowej części nieruchomości i wynajmowany jest przez A. K., która prowadzi w nim działalność gospodarczą, na podstawie umowy najmu zawartej z R. G. (umowa najmu w aktach sprawy oraz zdjęcia ww. lokalu). Z danych pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM GEOPOZ oraz ksiąg wieczystych wynika, że R. G. wraz z O. B. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] (KW nr [...]). Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez A. K. (najemcę lokalu) wynika, że lokal użytkowany jest jako handlowo-gastronomiczny od lipca 2017 r. natomiast wcześniej użytkowany był jako sklep monopolowy. W trakcie kontroli okazano kopię protokołu kontroli sanitarnej z dnia 18 października 2019 r. sporządzonego przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, w którym przedmiotowy lokal określono jako pub "[...]". Z protokołu tego wynika, że w lokalu prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz sprzedaż detaliczna piwa i artykułów spożywczych. Dnia 18 grudnia 2019 r. przeprowadzono na nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] czynności kontrolne z udziałem współwłaścicieli nieruchomości. W trakcie tej kontroli okazano zgłoszenie robót remontowych, złożone przez R. G. w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania dnia 30 kwietnia 2003 r., wraz z załącznikami (mapą zasadniczą, rysunkami elewacji, rzutem obiektu). Okazano również pismo Urzędu Miasta Poznania z dnia 18 lipca 2003 r. (sygn. [...]) o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych pawilonu handlowego. Dokonanie zgłoszenia robót remontowych potwierdzono następnie na podstawie akt wypożyczonych z Urzędu Miasta Poznania. Porównanie dokumentacji złożonej do zgłoszenia robót remontowych ze stanem faktycznym wykazało, że budynek użytkowany obecnie jako gastronomiczno-handlowy (pub "[...]") został rozbudowany. Rozbudowy dokonano w kierunku znajdującego się w głębi działki budynku mieszkalnego (do ściany tego budynku). Rozbudowana część ma wymiary 3 x 6 m i wysokość 2,67 m. W części tej znajdują pomieszczenia sanitarne i gospodarcze oraz przestrzeń komunikacyjna. Na stropie dobudowanej części budynku wybudowano zadaszony taras. Wejście do tej części rozbudowanego budynku (na taras) prowadzi przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Całkowita wysokość części rozbudowanej (łącznie z tarasem) wynosi 4,83 m. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez współwłaścicieli budynku wynika, że opisana wyżej rozbudowa budynku została wykonana przez nich około 2003 r. Współwłaściciele nieruchomości nie potrafili jednak wyjaśnić, czy opisana wyżej rozbudowa była poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na podstawie archiwalnych akt wypożyczonych z Urzędu Miasta Poznania ustalono następnie, że pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku nie zostało wydane. Wykonanie rozbudowy potwierdzono na podstawie zdjęć lotniczych pozyskanych z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu. Ze zdjęć tych wynika, że rozbudowa budynku została wykonana po 1 stycznia 1995 r., co jest zgodne z wyjaśnieniami złożonymi w tracie kontroli przez współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla przyjętej w niniejszy przypadku procedury. Ponadto ustalono, że nieruchomość przy ul. [...][...] w [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się natomiast na terenie objętym ochroną konserwatorską (Zespoły urbanistyczno-architektoniczne najstarszych dzielnic miasta, nr rejestru [...]). PINB wskazał, że teren, na którym zlokalizowany jest samowolnie rozbudowany obiekt budowlany nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego dokonanie oceny zgodności jego usytuowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia może nastąpić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, do wydania której właściwy jest Prezydent Miasta Poznania. W związku z powyższym właściwe było w niniejszym przypadku umożliwienie przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art 48 ust 2 i 3 P.b. przez wydanie, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 P.b. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedstawienia, wymienionych w tych przepisach dokumentów. Zdaniem PINB w sprawie właściwymi adresatami wydawanego postanowienia są współwłaściciele nieruchomości, w skład której wchodzi budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, którzy są jednocześnie inwestorami wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów i jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia wymienionych w tych przepisach dokumentów, umożliwiając zalegalizowanie dokonanej rozbudowy budynku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że podnoszona w piśmie inicjującym postępowanie kwestia legalności użytkowania obiektu budowlanego może być przedmiotem osobnego postępowania. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorom (współwłaścicielom nieruchomości) dnia 1 czerwca 2020 r. Pismem z dnia 22 lipca 2020r. O. B. wniosła o przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów wyznaczonego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych o 60 dni ze względu na złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Przychylając się do tego wniosku PINB pismem z dnia 28 lipca 2020 r. wyznaczył nowy termin dla dostarczenia dokumentów na dzień 30 września 2020 r Po rozpatrzeniu wniosku O. B. z dnia 22 września 2020 r. termin do dostarczenia dokumentów został następne przedłużony do 30 listopada 2020r. Pomimo upływu tego terminu zobowiązani nie dostarczyli żadnego z dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia 26 maja 2020 r. pomimo tego, że wystąpili do Prezydenta Miasta Poznania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji i decyzję taką uzyskali (decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 18 września 2020 r. znak: [...]). W aktach sprawy znajduje się wydruk wymienionej wyżej decyzji pozyskany z systemu informatycznego Urzędu Miasta Poznania (k. 62). Skoro inwestor nie zastosował się do postanowienia z dnia 26 maja 2020 r. uzasadnione było zdaniem PINB, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. (w brzmieniu sprzed zmiany ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ) orzeczenie nakazu rozbiórki. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. G. oraz odwołania O. B. z dnia 20 września 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej adresatów nałożonego obowiązku i w to miejsce nakazał właścicielce nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) - O. B. - rozbiórkę części znajdującego się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku handlowo- gastronomicznego o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, powstałej w wyniku rozbudowy tego budynku dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Motywując rozstrzygnięcie WWINB wskazał, że w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych doszło do rozbudowy obiektu handlowo-gastronomicznego, zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...]. Obiekt ten rozbudowano o część o wymiarach 3,0 m x 6,0 m (18m² powierzchni), stanowiąc zaplecze gospodarcze i sanitarne dla rozbudowanego obiektu, jak również stanowiąc część komunikacyjną między lokalem handlowo-gastronomicznym, a budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w dalszej części działki. Wysokość rozbudowanej części wynosi 2,67 m, zaś na jej stropie wybudowano zadaszony taras, w związku z czym całkowita wysokość obiektu będącego przedmiotem postępowania wynosi 4,83m. Stąd, w ocenie WWINB organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych, a polegających na rozbudowie lokalu handlowo-gastronomicznego, zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...]. WWINB odnosząc się do zarzutów O. B. stwierdził, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem "wolnostojącym". Nie tylko jest on bowiem ograniczany z obu stron (tj. przez część mieszkalną oraz część handlowo-gastronomiczną), lecz jest również powiązany funkcjonalnie z sąsiednimi obiektami (stanowiąc dla nich część komunikacyjną, jak również zaplecze gospodarcze i sanitarne). Powyższe przesądza o prawidłowości zakwalifikowania robót przeprowadzonych przez inwestora jako rozbudowy obiektu istniejącego. Zdaniem organu II instancji rozbudowa obiektu budowlanego (w niniejszym przypadku - rozbudowa obiektu o część, której powierzchnia wynosi 18m2), nie została na gruncie obowiązujących przepisów zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. WWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek jest w istocie samowolą budowlaną. Z uwagi na brak zastosowania się przez inwestora do postanowienia PINB z dnia 26 maja 2020 r. wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu, a w konsekwencji nakładając obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. WWINB zweryfikował twierdzenia R. G. i stwierdził, że nie mógł być adresatem obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. Mając na uwadze powyższe, WWINB uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej adresatów nałożonego obowiązku i nałożyć obowiązek rozbiórki na jeden podmiot - tj. na inwestora i właścicielkę przedmiotowej nieruchomością – O. B. Skargą O. B. zaskarżyła powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie art. 7, 7a, 7b k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zasadnie organy uznały, że w sprawie zastosowanie mają przepisy sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Podkreślił, że w sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy dokonano opisanej w stanie faktycznym sprawy rozbudowy przedmiotowego budynku handlowo- gastronomicznego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też wykonane prace, jak twierdzi skarżąca, polegające na ustawieniu w wolnej przestrzeni gotowego budynku z żelbetu, było zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Ocenie Sądu podlegała więc zasadność zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Sąd wskazał, że jak ustaliły organy, budynek użytkowany obecnie jako gastronomiczno-handlowy (lokal pod nazwą [...]) został rozbudowany. Rozbudowy dokonano w kierunku znajdującego się w głębi działki budynku mieszkalnego (do ściany tego budynku). Zostało ustalone, że rozbudowana część ma wymiary 3 x 6 m i wysokość 2,67 m. W rozbudowanej części znajdują pomieszczenia sanitarne (toalety) i gospodarcze oraz przestrzeń komunikacyjna. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na stropie dobudowanej części budynku wybudowano zadaszony taras. Wejście do tej części rozbudowanego budynku (na taras) prowadzi przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Całkowita wysokość części rozbudowanej (łącznie z tarasem) wynosi 4,83 m. (zob. zdjęcia i protokół z 18 listopada 2019 r. oraz szkic plan budynku- akta I instancji nienumerowane). Roboty te stanowiły zdaniem organów rozbudowę obiektu, która spowodowała zmianę jego kształtu i wymiarów (kubatury). Według skarżącej nie doszło do rozbudowy. Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącej jakoby w sprawie doszło jedynie do "wypełnienia pustej przestrzeni" budynkiem wolnostojącym z żelbetu. W ocenie Sądu słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, że sporny obiekt budowlany został wkomponowany funkcjonalnie w lokal gastronomiczny [...]. Zrealizowany przez skarżącą obiekt przylega bezpośrednio do istniejącego budynku, co potwierdzone zostało podczas kontroli i uwiecznione na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej. Mimo że, jak zwraca uwagę skarżąca, obiekt został przywieziony oddzielnie, to stracił swój wolnostojący charakter z uwagi na wykorzystanie go pod względem funkcjonalnym i architektonicznym z istniejącym budynkiem. Budynek został zagospodarowany - znajdują się w nim toalety, część gospodarcza oraz przestrzeń komunikacyjna. Na stropie dobudowanej części wybudowano taras, do którego wchodzi się przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Wobec tego stwierdzić zdaniem Sądu można, że jego posadowienie (ustawienie w "wolnej przestrzeni") od początku było związane z rozbudową, zwiększając powierzchnię użytkową lokalu o 18 m². Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej rozbudowy, należałoby zatem uwzględnić powszechne rozumienie tego pojęcia, które oznacza najczęściej powiększenie powierzchni zabudowanej, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę) lub taras. W przepisach nie określono również definicji "budynku wolnostojącego", lecz pojęciem tym ustawodawca posługuje się w ustawie Prawo budowlane. Mianowicie w art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny zdefiniowany został jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tak więc "budynek wolnostojący" to obiekt który nie jest zlokalizowany w zabudowie bliźniaczej, szeregowej bądź grupowej (pierzejowej). Orzecznictwo wykształciło stanowisko, że przez budynek wolnostojący należy rozumieć budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, gdy pomiędzy poszczególnymi elementami budynku, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Nie sposób w ocenie Sądu przyjąć stanowiska skarżącej, że sporny budynek z żelbetu stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, podczas gdy jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem przy ul [...][...] w [...]. Umieszczenie tego budynku w konkretnym miejscu nieruchomości, wykorzystanie go następnie do powiększenia przestrzeni lokalu oraz utworzenia tarasu świadczy o tym, że doszło do rozbudowy, a skarżąca dokonała jej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że budynek ten został w całości dowieziony na miejsce dźwigiem i w taki sam sposób może być zdemontowany. Nie stanowi to z pewnością o tym, że jest on wolnostojący, skoro został wkomponowany w wolną przestrzeń między ścianami nieruchomości zwiększył powierzchnię użytkową lokalu gastronomicznego. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że nie posiada decyzji administracyjnej na przeprowadzenie ww. robót budowlanych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowią ww. przepisy art. 29-31 P.b., które umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz te przepisy nie dotyczą rozważanego przypadku. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że wykonana rozbudowa budynku wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a skarżąca jako inwestor i właściciel nieruchomości nie legitymowała się takim pozwoleniem. Sąd wskazał też, iż PINB postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, umożliwiając skarżącej legalizację wykonanej rozbudowy. Podkreślił przy tym, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 P.b. jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Sąd podkreślił, że regulacja zawarta w art. 48 ust. 4 P.b. ma charakter związany, bowiem orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, to jest niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wskazanej ustawy nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż wskazane w ust. 1, to jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 P.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Skoro skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów, to konsekwencją było orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b. Końcowo Sąd zaznaczył, że słusznie WWINB za adresata obowiązku uznał wyłącznie O. B. jako właścicielkę nieruchomości i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną O. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zastosowanie przepisu, 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę zastosowania zakodowanej w tym przepisie zasady proporcjonalności; 3) art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1133) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, polegające na nieuwzględnieniu podczas jego stosowania wspomnianej wyżej zasady proporcjonalności; II. przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu należytego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego: WWINB z dnia 22 października 2021 r. nr [...] oraz PINB z dnia 22 lipca 2021 nr [...], z powodu ich niewykonalności, albo uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie ww. decyzji organów nadzoru budowlanego, a także orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Poznań – [...]w Poznaniu, VII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] z dnia 15 października 2021 r. właścicielem nieruchomości stała się spółka X sp. z o.o. ul. [...][...]/[...]. Tym samym skarżąca przestała być właścicielem spornej nieruchomości, zatem decyzja w stosunku do jej osoby jest niewykonalna. Decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a co za tym idzie powinna być stwierdzona jej nieważność zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, należy zauważyć, iż wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22). W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała jedynie na obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc, iż zaniechano należytego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które to naruszenie, jej zdaniem, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten, w realiach niniejszej sprawy, pozostaje nieusprawiedliwiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu (zob. wyroki NSA : z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17, czy z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22). Co do zasady, jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbuje wytknąć skarżąca we wniesionym środku odwoławczym w ramach tego zarzutu kwestionując ujawniony i przyjęty w sprawie stan faktyczny, który doprowadził do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 48 ust.1 i 4 P.b. (patrz wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 1982/23). Niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki jest prawidłowa. Wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się kontroli instancyjnej a przede wszystkim zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Raz jeszcze należy podkreślić, iż tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak uczyniła to skarżąca, nie może służyć podważeniu stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, co czyni powyższy zarzut niezasadnym, a tym samym ujawniony w zaskarżonym wyroku i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny niniejszej sprawy nie został właściwie zakwestionowany. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sytuacji nie może z urzędu poddać kontroli wyrażonego w zaskarżonym wyroku zarzutu o zaniechaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a to oznacza, że w rzeczy samej stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, przez co jest nim związany Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotowy środek odwoławczy. Z ujawnionego zaś stanu faktycznego tej sprawy w sposób niesporny wynika, iż skarżąca jako inwestorka dopuściła się samowoli budowlanej bowiem budynek użytkowany obecnie jako gastronomiczno-handlowy (lokal pod nazwą [...]) został rozbudowany o część, której wymiary to 3 x 6 m i wysokość 2,67 m w kierunku znajdującego się w głębi działki budynku mieszkalnego (do ściany tego budynku). W rozbudowanej części znajdują pomieszczenia sanitarne (toalety) i gospodarcze oraz przestrzeń komunikacyjna. Całkowita wysokość części rozbudowanej (łącznie z tarasem) wynosi 4,83 m. Roboty te stanowiły rozbudowę obiektu, która spowodowała zmianę jego kształtu i wymiarów (kubatury). Sporny obiekt budowlany został wkomponowany funkcjonalnie w lokal gastronomiczny [...] i nie jest to obiekt wolnostojący z uwagi na wykorzystanie go pod względem funkcjonalnym i architektonicznym z istniejącym budynkiem. Budynek został zagospodarowany - znajdują się w nim toalety, część gospodarcza oraz przestrzeń komunikacyjna. Na stropie dobudowanej części wybudowano taras, do którego wchodzi się przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Tym samym jego posadowienie (ustawienie w "wolnej przestrzeni") od początku było związane z rozbudową, zwiększając powierzchnię użytkową lokalu o 18 m². Niesporne jest także, iż wdrożone zostało postępowanie legalizacyjne, jednakże skarżąca dobrowolnie odstąpiła od wykonania postanowienia PINB dla miasta Poznania z dnia 26 maja 2020 r. nakładającego w trybie art. 48 ust.2 i 3 P.b. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Skutkiem nie przedstawienia dokumentów objętych ww. postanowieniem zastosowano konstrukcję prawną nakazu rozbiórki z art. 48 ust.1 i 4 P.b. Legalizacja samowoli budowlanej jest prawem inwestora a nie jego obowiązkiem, zaś skarżąca nie skorzystała z tego prawa. Nie są usprawiedliwione powołane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych tam przepisów prawa materialnego. W realiach tej sprawy nie można skutecznie wskazywać, iż Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec zdaniem skarżącej wadliwego oznaczenia adresata decyzji rozbiórkowej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż Sąd administracyjny w ramach dokonywanej kontroli legalności nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie mógł naruszyć prawa wobec niezastosowania ww. przepisu. Nawet teoretycznie przyjmując, iż należałoby uznać w sprawie (co nie ma jednak miejsca), że faktycznie decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, to ewentualnie mógłby znaleźć wówczas zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i prawidłowo wówczas skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winień wiązać ww. naruszenie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czego w tej sprawie nie uczyniono. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż w zaskarżonej decyzji podjętej w trybie art. 48 ust.1 i 4 P.b. nakazującej inwestorce i jednocześnie właścicielce nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) rozbiórkę części znajdującego się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku handlowo-gastronomicznego o wymiarach 3 m x 6 m, powstałej w wyniku rozbudowy tego budynku dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaznaczonej na załączniku do tej decyzji, organ nadzoru budowlanego oznaczył O. B. W sprawie jest niesporne, co już wyżej zaznaczono, iż skarżąca jest inwestorką spornej rozbudowy. W art. 52 P.b. oznaczono zasady ponoszenia kosztów wykonania decyzji i przyjęto w nim, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a więc przepis ten odnosi się do osób zobowiązanych wykonać nakaz rozbiórki objętej niniejszym postępowaniem. Adresatem decyzji, według art. 52 P.b. może być inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego. Kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach danej sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest więc także posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 P.b. nie może być uznana za przypadkową. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż skarżąca 7 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego Rejestru Przedsiębiorstw jako jednoosobowa spółka z o.o. X Sp. z o.o. (nastąpiło przekształcenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w jednoosobową spółkę kapitałową). Skarżąca jest jednocześnie Prezesem Zarządu tej jednoosobowej Spółki. Przy czym skarżąca nie poinformowała o tym organu odwoławczego, nie podnosiła tej okoliczności również przed Sądem pierwszej instancji w zarzutach skargi. Brak takiego zarzutu w skardze uniemożliwiał Sądowi pierwszej instancji wypowiedzenie się co do takiej okoliczności, która podnoszona jest dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie mógł zatem uwzględnić tej okoliczności w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i zastosować konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem czynienie takiego zarzutu, w okolicznościach tej sprawy, jest nieusprawiedliwione. Pomimo tego Sąd pierwszej instancji zasadnie wypowiedział się co do prawidłowości zastosowania art. 52 P.b. (strona 14 uzasadnienia) i w tym zakresie NSA podziela to stanowisko, niezależnie od okoliczności wskazanych w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie prawidłowo skierowano nakaz rozbiórki do inwestora jako jednego z podmiotów wymienionych w przepisie art. 52 P.b. Dopuszczalne jest skierowanie takiego nakazu właśnie do inwestora, bowiem przepis art. 52 P.b. nie stanowi, że musi być on jednocześnie właścicielem nieruchomości. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, w szczególności gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki. Generalnie nie można zgodzić się ze skarżącą, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zdaniem NSA przeniesienie prawa własności nieruchomości na osobę prawną, jednoosobową spółkę kapitałową, w której skarżąca pozostaje prezesem zarządu nie pozbawia jej możliwości wykonania nakazu rozbiórki czyniąc go niewykonalnym jak podniesiono w skardze kasacyjnej. Skarżąca w realiach tej sprawy dalej, tym razem jako osoba prawna (jednoosobowa spółka kapitałowa, pod tym samym adresem co w skardze), legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na której znajduje się przedmiot rozbiórki. Jeżeli skarżąca zechce dostosować się do nakazu rozbiórki na podstawie wydanej decyzji w trybie art. 48 ust.1 i 4 P.b. to przecież nikt nie będzie jej utrudniał wykonania tej decyzji. Dokonanie przeniesienia prawa własności na jednoosobową spółkę kapitałową skarżącej w istocie w realiach tej sprawy nie zmienia zobowiązanego do wykonania rozbiórki. Tym samym kwestie adresata decyzji rozbiórkowej, w okolicznościach tej sprawy, nie może stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonej decyzji . Nie doszło w realiach tej sprawy także do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez odmowę zastosowania zakodowanej w tym przepisie zasady proporcjonalności. Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy i podstawę materialnoprawną rozbiórki zastosowaną w tym postepowaniu trudno doszukiwać się naruszenia wskazywanego w kasacji ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw strony związanych jej zdaniem z pozbawieniem skarżącej uprawnienia do posiadania, korzystania oraz rozporządzenia prawem własności obiektu budowlanego o pow. 18 m². Z art. 31 ust.3 ustawy zasadniczej wynika, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jakkolwiek wydane rozstrzygnięcie niewątpliwie godzi w prawo własności, to należy podkreślić, że prawo to nie jest prawem absolutnym. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, podobnie jak w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo własności może być zatem ograniczane w drodze ustawy, a jedną z takich ustaw jest Prawo budowlane, które przewiduje ograniczenia w szczególności w art. 48 ust. 1 i 4 P.b. Ograniczenia te zostały wprowadzone przez ustawodawcę m.in. w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Prawo własności to zespół uprawnień i obowiązków przysługujących właścicielowi nieruchomości, które wynikają z przepisów prawa. Prawo to jest jednym z podstawowych praw majątkowych, a jego istota polega na możliwości korzystania z rzeczy, zarządzania nią i rozporządzania nią przez właściciela. Tego skarżąca nie została pozbawiona. Natomiast orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki musi być zastosowany do sytuacji gdy dochodzi do naruszenia prawa budowalnego. Samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga wymuszenia przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zauważyć trzeba, iż ustawa zasadnicza w art. 83 Konstytucji RP stanowi, iż każdy ma obowiązek przestrzegania prawa. Przepis ten ustanawia obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje on akty prawa powszechnie obowiązującego, bo to one definiują sytuację prawną jednostki (w tym również jej obowiązki), a zatem Konstytucję, ratyfikowane umowy międzynarodowe, prawo unijne, ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Obowiązek przestrzegania prawa jest jednym z koniecznych warunków funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter powszechny w tym sensie, że ciąży on na osobach fizycznych oraz osobach prawnych i jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Niewątpliwie obowiązek ten dotyczy również nakazów objętych ustawą Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut obrazy art. 48 ust. 4 P.b. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na nieuwzględnieniu podczas jego stosowania wspomnianej wyżej zasady proporcjonalności. Co do zasady prawo budowlane przewiduje konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ustawodawca jednocześnie określił, które z zamierzeń budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia organowi, a które są zwolnione z takich obowiązków. Reglamentacja ta ma na celu zapewnienie ładu, porządku i bezpieczeństwa. Skoro prawo zabudowy uzależnione jest od zgodności z przepisami prawa, to w istocie samowola budowlana jest wykonywaniem wolności zabudowy z naruszeniem przepisów prawa. W kontekście przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej Trybunał Konstytucyjny w kilku orzeczeniach oceniał, czy przyjęte przez ustawodawcę środki związane z likwidacją samowoli budowlanej pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Warto chociażby przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) z dnia 26 marca 2002 r. sygn. SK 2/01, który zapadł na gruncie brzmienia P.b. sprzed istotnej nowelizacji dokonanej w 2003 r., w którym TK stwierdził, że stopień intensywności ingerencji ustawodawcy w prawo własności przewidziane w ówczesnym brzmieniu art. 48 P.b. nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jak wskazał TK, celem tego przepisu jest zapewnienie zgodności z prawem, zaś ingerencja organów administracji publicznej następuje jedynie w przypadku podjęcia przez podmiot zachowań naruszających przepisy prawa budowlanego. A zatem ingerencja organu w postaci wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej stanowi konsekwencję naruszenia prawa. W opisanym wyżej wyroku TK uznano zatem, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po tym orzeczeniu dopuszczono legalizację samowoli budowlanej umożliwiając inwestorom naruszającym prawo (P.b.) doprowadzenie takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Specyfika takiego postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi podstawę obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Dlatego też mające w tej sprawie zastosowanie brzmienie przepisu art. 48 P.b. uwzględniające możliwość legalizacji samowoli budowlanej, dawało skarżącej prawo zalegalizowania takiej inwestycji a więc wbrew jej stanowisku nie może być to oceniane jako niezgodne z ustawą zasadniczą. Skarżąca przecież nie skorzystała z takiego prawa stąd w sprawie zastosowanie znalazł art. 48 ust. 4 P.b. Reasumując należy podkreślić, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku zawartemu we wniesionym środku odwoławczym w pełni odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.