II OSK 2564/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 632/20 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 632/20 oddalił skargę O. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (obszarowo). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest posiadanie przez skarżącą statusu strony. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie budynków lub nieruchomości inwestycyjnej i budynku objętego ochroną, co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ zasadnie ustalił, że planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na wartości zabytkowe zarówno budynku [...] jak i chronionego obszaru urbanistycznego [...]. Podkreślono przy tym, że Minister jest organem fachowym, powołanym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków, posiadającym potrzebną w tym zakresie wiedzę. Potrafi zatem dokonać właściwej oceny, czy naruszone zostały wartości zabytkowe danego obiektu. Skoro zatem interes prawny skarżącej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej uozoz) związany jest z ochroną wartości zabytkowych budynku domu handlowego K. oraz chronionego obszaru urbanistycznego, a te jak wyżej wskazano, nie zostały naruszone, organ słusznie uznał, że skarżącej nie przysługuje status strony. Ochrona ta dotyczyła punktu szczególnego przez który, który jak wynika z § 7 pkt 16 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej plan miejscowy) należy rozumieć przyciągający uwagę niewielki element architektoniczny zaakcentowany w architekturze obiektu, wyróżniający go z otoczenia. Elementem tym jest charakterystyczny wykusz, który nie zostanie przesłonięty przez planowaną inwestycję. Wysunięcie narożników projektowanego budynku, które będzie miało wpływ na wyeksponowanie punktu szczególnego, ale nie spowoduje jego przesłonięcia, należy zdaniem Sądu oceniać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, który nie jest wystarczający do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1752/17; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 Kpa w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 5 uozoz oraz § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b i § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej planu miejscowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej stanowiącej zabytek klasy europejskiej i należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie uozoz co ww. obiekt, mający obowiązek w szczególności nakładający na właściciela zabytku obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie"; której elementem charakterystycznym jest emblematyczny wykusz stanowiący "punkt szczególny" objęty ochroną i zasadą wyeksponowania wynikającymi z przepisów miejscowego planu, nie posiada w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku sąsiedniego interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu; b) § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b i § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej planu miejscowego poprzez: błędną wykładnię § 8 ust. 4 pkt 4 i § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b w zw. z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej planu i przyjęcie, że wysunięcie narożników budynku przy ul. [...] jest konsekwencją ww. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której powyższe przepisy miejscowego planu nakazują ochronę stanu istniejącego w momencie jego wejścia w życie, to jest wprowadzają nakaz ochrony punktów szczególnych w postaci wykusza zabytkowego budynku [...] oraz wcięcia w budynku przy ul. [...] w narożniku działki według stanu poprzedzającego wydanie pozwolenia konserwatorskiego z [...] maja 2016 r.; c) niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) i § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej planu miejscowego i przyjęcie że, mimo iż, jak uznał Sąd I instancji: - "planowana inwestycja, co potwierdza także znajdujący się w aktach materiał fotograficzny będzie miała wpływ na ekspozycję budynku skarżącej wraz z jego charakterystycznym wykuszem" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), - "punktem szczególnym" podlegającym ochronie na podstawie ww. przepisów miejscowego planu jest m.in. "charakterystyczny wykusz" budynku strony skarżącej oraz "wysunięcie narożników projektowanego budynku (...) będzie miało wpływ na wyeksponowanie punktu szczególnego" (s. 15/16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), strona skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, co jest oczywiście sprzeczne z powołanymi przepisami prawa materialnego - miejscowego, które nakazują ochronę i wyeksponowanie punktów szczególnych, w szczególności wykusza zabytkowego budynku [...], którego właścicielem jest skarżąca. 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak uchylenia zaskarżonego wyroku mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art. 157 § 2, art. 105 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr 462/2016, mimo braku występowania przesłanek takiego umorzenia, - art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. Spółka [...] z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3068/18). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie (wyrok NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11). 4.4. W świetle powyższego stwierdzić należy bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia art. 153 Ppsa. Po pierwsze, wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, jak również wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2211/18 nie przesądzały, że skarżąca posiada interes prawny, który uzasadniałby przypisanie jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia konserwatorskiego. Z wyroków tych wynika, że ocena czy skarżąca była legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia konserwatorskiego wymaga pogłębionej merytorycznej analizy i niedopuszczalna była jej ocena w ramach postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa. 4.5. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 Kpa w zw. z w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 5 uozoz oraz zapisami planu miejscowego, wyjaśnić należy, że uozoz nie definiuje pojęcia strony postępowania, dlatego konieczne jest zastosowanie ogólnej regulacji zawartej w art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Omawiana regulacja wiąże zatem pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Interes prawny jest zaś kategorią normatywną, w tym sensie, iż ma swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Jest on ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje więc przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. 4.6. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sam fakt sąsiadowania nieruchomości położonych w tym samym obszarze zabytkowym (Zespół Urbanistyczny [...]) nie stwarza automatycznie podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r. sygn. akt II OZ 821/12, wyrok NSA z: 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1880/12, 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 772/12). Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz musi być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego definiującego relację pomiędzy pracami budowlanymi na jednej nieruchomości a sytuacją prawną drugiej. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uozoz w połączeniu z powołanymi zapisami planu miejscowego takiej normatywnej relacji jednak nie kreują. Skarżąca błędnie upatruje swojego interesu prawnego w zapisach planu miejscowego przyznającego wykuszowi budynku [...] ochronę jako "punktowi szczególnemu". Zapisy planu wskazują przecież również na dwa punkty szczególne budynku przy ul. [...], które są wysunięte w stosunku do punktu szczególnego budynku [...]. Zatem punkt szczególny ww. budynku na mocy ustaleń planu nie kreuje zakazu dokonywania w bliskim sąsiedztwie prac budowlanych, zwłaszcza, że ustalenia planu miejscowego dla bloku urbanistycznego 16 UC (§ 38 planu) mówią wprost o zachowaniu obowiązującej historycznej linii zabudowy oraz uzupełnieniu zabudowy do wysokości zabudowy sąsiedniej. Postanowienia planu nie przewidują zatem szczególnych zakazów dla zabudowy nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na znajdujący się po drugiej stronie ulicy [...] budynek skarżącej. Należy zatem zgodzić się tak z Sądem I instancji jak i z Ministrem, że z uwagi na oddzielenie obu budynków pasem ul. [...], za bezpodstawny należy uznać zarzut braku zachowania osi widokowo - kompozycyjnych przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego. Powyższe przesądza o braku interesu prawnego po stronie skarżącej, wykazywany interes prawny musi być bowiem bezpośredni i pozostawać w bezpośrednim związku między normą prawa materialnego a sytuacją skarżącej. Takiego związku przyczynowego nie ma we wskazywanej przez skarżącą sytuacji, co przesądza o niezasadności zarzutów nr 2-3. 4.7. W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym i dotyczyła wyłącznie kwestii braku interesu prawnego po stronie skarżącej, a nie legalności pozwolenia konserwatorskiego. Należy przy tym zaznaczyć, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 19 stycznia 29023 r. sygn. akt II OSK 210/22). Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 157 § 2 Kpa, art. 105 § 1 Kpa i art. 61a § 1 Kpa jak i art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. 4.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art.184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.