II OSK 2554/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. I spółka I, sp. k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1674/22 w sprawie ze sprzeciwu O. sp. z o.o. I spółka I, sp. k. w [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/22, oddalił sprzeciw O. sp. z o.o. I spółka I, sp.k. w [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 9 maja 2022 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie (PINB), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie oczyszczalni ścieków usytuowanej przy ul. [...][...] na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Organ wyjaśnił, że w dniu 5 października 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie oczyszczalni ścieków opisanej j.w. Z pisma MPWiK z 3 grudnia 2021 r. wynika, że w dniu 26 listopada 2021 r. podczas telekonferencji zorganizowanej z udziałem zainteresowanych stron, zostało wypracowane rozwiązanie satysfakcjonujące wszystkich uczestników spotkania oraz eliminujące ówczesny i potencjalny konflikt społeczny dotyczący odprowadzania ścieków bytowych z nowobudowanego Osiedla "[...]" realizowanego w [...], do oczyszczalni ścieków usytuowanej przy ul. [...][...]. W wyniku wypracowanego rozwiązania ścieki będą odprowadzane z pominięciem ww. oczyszczalni. W dniu 28 stycznia 2022 r. na ww. działce odbyła się kontrola, w wyniku której stwierdzono, że budynek oczyszczalni ścieków jest wyłączony z użytkowania, złoża biologiczne pozbawione są wypełnienia, a sam budynek oczyszczalni wymaga remontu. W dniu kontroli obiekt nie posiadał książki obiektu budowlanego. Przedstawiciele właściciela i zarządcy obiektu podczas kontroli oświadczyli, że w grudniu 2021 r. dokonano przeglądu technicznego budynku. Z dostarczonego w dniu 1 lutego 2022 r. "Protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego" wynika, że aby doprowadzić obiekt do prawidłowo stanu technicznego należy wykonać szereg robót budowlanych, które szczegółowo wskazał w niniejszym protokole dokonujący kontroli stanu technicznego. W związku z powyższym, w ocenie PINB, inwestor winien wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty Legionowskiego, z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie prac remontowych związanych z przedmiotowym budynkiem. Po rozpatrzeniu odwołania spółki O. sp. z o.o. I spółka I, sp. k. w [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), decyzją z 12 lipca 2022 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji MWINB stwierdził, że nie budzi wątpliwości kwestia legalności przedmiotowej oczyszczalni ścieków - w toku postępowania Spółka przy piśmie z 12 stycznia 2022 r. przedłożyła kopię decyzji Urzędu Gminy [...] nr [...] z 3 lutego 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany Oczyszczalni Ścieków dla Osiedla Domów Jednorodzinnych [...] we wsi [...] oraz zezwalającej na budowę oczyszczalni ścieków biologicznej dla osiedla [...] we wsi [...]. Ponadto, przy ww. piśmie przesłano kopię ostemplowanej strony tytułowej projektu budowlanego. Brak było zatem podstaw do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania określonego w rozdziale 5a Prawa budowalnego. Niemniej jednak MWINB zauważył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się w złym stanie technicznym, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z kontroli jego stanu technicznego z 14 grudnia 2021 r. We wnioskach końcowych tego protokołu wskazano, że budynek pomimo tego, iż nie znajduje się w należytym stanie technicznym, nie zagraża życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jednakże wymaga niezbędnego remontu. Równocześnie zalecono pilne oczyszczenie zbiorników wewnętrznych i komory osadnika gnilnego niedziałającej technologii oczyszczalni ścieków ze znajdujących się w nich nieczystości płynnych z uwagi na nieznany skład chemiczny płynów. Natomiast w celu usunięcia zagrożenia dla ludzi lub mienia zalecono niezwłoczne (pilne) zabezpieczenie terenu przed dostępem osób nieupoważnionych, uzupełnienie ogrodzenia oraz zamontowanie barierki przy schodach przy kanale [...]. Konieczność wykonania prac remontowych w związku ze stanem technicznym oczyszczalni ścieków zaznaczono również w protokole z kontroli z dnia 28 stycznia 2022 r. oraz w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB. Zdaniem MWINB, mając powyższe na uwadze PINB, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, winien rozważyć przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Decyzja z 9 maja 2022 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym MWINB podkreślił, że organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła O. sp. z o.o. I spółka I, sp. k. w [...], kwestionując ją w całości i zrzucając rażące naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym poczynieniem w treści uzasadnienia ustaleń naruszających uprawnienie skarżącej co do zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej, a tym samym naruszając zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw jest nieuzasadniony. Sąd podkreślił, że powodem "odesłania" przez MWINB sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, było niewypowiedzenie się przez organ I instancji, pomimo dostrzeżenia tego faktu, co do niewłaściwego stanu technicznego oczyszczalni ścieków. MWINB podzielił uwagi o legalności wzniesienia samej inwestycji, natomiast zakwestionował oczywisty i jednoznaczny brak odniesienia się przez PINB do ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, że oczyszczalnia jest w złym stanie technicznym i wymaga interwencji (naprawy). Zakwestionowane zostało przy tym stanowisko PINB dające wskazówki inwestorowi co do potrzeby uzyskania zgody organów architektoniczno-budowlanych na wykonanie remontu oczyszczalni i nie kierujące sprawy na tory stosownego postępowania z zakresu utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie. Sąd powyższe stanowisko MWINB podzielił. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a. przez naruszenie przez organ zakazu reformationis in peius, Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej. Nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony. Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty - nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony. Dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności w zakresie rozpoznania sprawy (brak ustalenia stanu faktycznego) lub ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu wyjaśniającym dotkniętym rażącym naruszeniem prawa, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatów tego postępowania. Organ odwoławczy pozbawiony został w takim przypadku kompetencji merytorycznego rozstrzygania, z zastrzeżeniem art. 136 § 2 i 3. Hipotetyczna możliwość wydania niekorzystnego dla odwołującej się strony rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie uzasadnia w tego rodzaju sytuacjach zakazu reformationis in peius. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie strona w istocie formułuje w sprzeciwie zastrzeżenia pod adresem organu odwoławczego, za to, że ten dostrzegł nienależyty stan techniczny oczyszczalni ścieków i z tego powodu uchylił decyzję PINB o umorzeniu postępowania, która tę okoliczność całkowicie bagatelizowała. Sąd wskazał, że jakkolwiek nie absolutyzuje twierdzeń doktryny o braku możliwości naruszenia przez decyzję kasacyjną zakazu reformationis in peius, to jednak w tej sprawie takiego naruszenia po prostu brak. Przypomniał, że organy nadzoru budowlanego, jak wszystkie organy administracji publicznej, zobowiązane są do wykonywania swoich obowiązków w sposób prawidłowy, rzetelny i pełny. Nie jest takim zachowaniem działanie, które nie dostrzega oczywistego i potwierdzonego zebranymi już na tym etapie sprawy dowodami, stanu faktycznego, wskazującego na zły stan techniczny obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu strona nie chce przy tym dostrzec, że nawet uwzględnienie jej twierdzeń i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, a więc kończącej sprawę w sposób formalny, nie wyłączałoby możliwości zainicjowania kolejnego postępowania np. na skutek interwencji MWINB, które toczyłoby się w kontekście przepisów art. 61 i nast. Prawa budowlanego, zmierzając do oceny stanu obiektu, jaki wynika z zebranych dowodów. W związku z tym, uchylenie oczywiście wadliwej, bo przedwczesnej decyzji PINB, którą umorzono postępowanie w zakresie stanu technicznego oczyszczalni ścieków z powołaniem się jedynie na ustalenia z narady pomiędzy Spółką a MPWiK, nie może naruszać ani art. 138 § 2 k.p.a. ani też art. 139 w zw. z art. 15 k.p.a. PINB w ogóle bowiem nie ocenił istoty sprawy (stanu obiektu), pomimo że posiadał wiedzę na ten temat i powinien był, w ramach swoich obowiązków, wyciągnąć z tego faktu odpowiednie wnioski (inna sprawa jakie). Zakres czynności jakie należy podjąć w związku z tym, w szczególności ocena zakresu stwierdzonych uchybień i ewentualne skonstruowanie powinnego obowiązku działania, przekracza ramy postępowania odwoławczego. W istocie okoliczności te po raz pierwszy podlegałyby ocenie w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji. Sąd stwierdził, iż skarżąca nie może w tych konkretnych realiach sprawy uznawać, że skoro to ona zakwestionowała decyzję PINB, to przed MWINB mogła zapaść co najwyżej decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tego organu w mocy, gdyż strona odwołująca się jest bezwzględnie chroniona zakazem reformationis in peius. W niniejszej sprawie art. 139 k.p.a. nie znajdował zastosowania, gdyż organ I instancji w ogóle nie przeprowadził rzetelnej, o ile w ogóle ją przeprowadził, oceny stanu faktycznego sprawy, pomimo że dysponował materiałem, który nie uzasadniał umorzenia postępowania. Słusznie zatem MWINB skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a. odsyłając sprawę do ponownej decyzji organu powiatowego, który winien rozważyć całokształt okoliczności już zebranych, czego wcześniej nie wykonał. W tym zatem sensie MWINB słusznie w ocenie Sądu zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż PINB w ogóle nie rozważył istoty problemu, akceptując bezkrytycznie poczynione ustalenia w trakcie wideokonferencji, które nijak się mają do stanu technicznego obiektu. Ztych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił sprzeciw. Skargą kasacyjną O. sp. z o.o. I spółka I, sp.k. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 139 oraz art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą bezzasadnie uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz w której zawarto ustalenia co do merytorycznego rozpoznania sprawy, które prowadzą do naruszenia zasady reformationis in peius. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej Spółki, MWINB, rozpoznając jej odwołanie od decyzji PINB z 9 maja 2022 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej oczyszczalni, i uchylając tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. celem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, to jest zakazu pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, czego wadliwie nie dostrzegł Sąd I instancji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98; A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). Skoro bowiem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. Zakaz z ww. przepisu nie tylko nie obejmuje zatem decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14). Przy tym należy podkreślić, że omawiana zasada nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż z samego charakteru zaskarżonej decyzji jako decyzji kasacyjnej, wynikał brak możliwości naruszenia jej postanowieniami przywoływanego przez stronę skarżącą zakazu unormowanego w art. 139 k.p.a. Zwrócenia uwagi wymaga, że w kwestionowanej decyzji MWINB stwierdził, że organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane i zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia przez ten organ I instancji postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W żaden sposób nie zawarł więc w swojej decyzji takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno w tych okolicznościach stwierdzić, że wydanie przez MWINB decyzji z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...] spowodowało uszczerbek w sferze prawnej odwołującego się. Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 139 oraz art. 15 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.