II OSK 2554/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 358/16 w sprawie ze skargi J. Ł. i M. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia braków i uchybień sanitarnych oraz obciążenia kosztami kontroli sanitarnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 358/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę J. Ł. i M. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia braków i uchybień sanitarnych oraz obciążenia kosztami kontroli sanitarnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 grudnia 2015 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS w Kłodzku, przeprowadzili na wniosek J. G., kontrolę sanitarną grobu murowanego na Cmentarzu Komunalnym w B. ul, [...] (sektor [...], nr rzędu [...], nr grobu [...]). Kontrolujący ustalili, że dysponentem grobu jest Z. G. W toku kontroli J. Ł. (wykonawca grobowca), potwierdził, iż nie wykonał warstwy izolacyjnej sanitarnej ziemi. Argumentując, że nie ma takiego wymogu w przypadku chowania urn, gdyż druga komora jest przeznaczona do chowania urn. Ponadto podał, że zapewnił przestrzeń nad sklepieniem dla drugiej komory o wysokości 0,2 m do poziomu ziemi. Kontrolujący stwierdzili brak warstwy sanitarnej ziemi nad ostatnim sklepieniem grobu murowanego o grubości co najmniej 0,3 m od sklepienia do poziomu ziemi, co stanowi naruszenie § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania za żądanie J. Gr. z uwagi na fakt, że nie posiadał on przymiotu strony. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. organ zawiadomił pełnomocnika Z. G., M. Ł. i J. Ł. F.H.U. M.J. Ł. s.c. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie usunięcia braków i uchybień sanitarnych udokumentowanych w protokole kontroli z dnia 21 grudnia 2015 r. W odpowiedzi przedsiębiorca pogrzebowy poinformował, że w związku z pochowaniem urny z prochami Z. G. do wyżej opisanego grobu, wykonano brakującą warstwę sanitarną ziemi, co udokumentowano na załączonych zdjęciach. Ponadto podniósł, że grób ten został wcześniej wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, które nie wymagają wykonania warstwy sanitarnej ziemi w przypadku wykonywania tzw. grobów mieszanych (tj. trumna + urna). Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kłodzku, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia braków i uchybień sanitarnych grobu murowanego na cmentarzu komunalnym przy ul. [...] w B. (sektor [...], rząd nr [...], miejsce grobu nr [...]) oraz obciążenia kosztami kontroli sanitarnej, w trakcie której stwierdzono naruszenie wymagań sanitarnych z uwagi na usunięcie nieprawidłowości oraz zgon poprzedniego dysponenta grobu Z. G. Odwołania wnieśli przedsiębiorcy J. Ł. i M. Ł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Ustalił, że wykonano grób rodzinny murowany dwukomorowy, przeznaczony do piętrowego pochowania zwłok: w dolnej komorze została umieszczona trumna ze zwłokami, a w górnej - urna. Skonstatował, że grób o przeznaczeniu mieszanym nie jest zdefiniowany w ww. rozporządzeniu. Zdaniem organu odwoławczego, taki grób powinien spełniać wymagania określone dla grobów murowanych przeznaczonych do składania trumien, bowiem w grobie tym została złożona trumna ze zwłokami. Określone w ww. rozporządzeniu wymagania dotyczące takiego rodzaju grobu muszą być spełnione, w tym również obowiązek wykonania warstwy sanitarnej ziemi nad ostatnim sklepieniem, niezależnie od poziomu umieszczenia trumny w tym grobie. Obowiązek wykonania omawianej warstwy sanitarnej w grobach murowanych przeznaczonych do składania trumien wynika z konieczności zapewnienia izolacji, w celu zabezpieczenia przed wydostawaniem się poza komorę grobową gazów związanych z rozkładem zwłok. Takie zagrożenie nie powstaje w przypadku grobów przeznaczonych do składania jedynie urn z prochami, dlatego powyższy obowiązek odnosi się tylko do grobów murowanych z trumnami. Organ stwierdził, że brak wymaganej warstwy sanitarnej ziemi nad ostatnim sklepieniem przedmiotowego grobu, do którego złożono trumnę ze zwłokami, stanowi naruszenie § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji było więc zasadne. Z uwagi na wykonanie, w dniu 20 stycznia 2016 r., wymaganej przepisami warstwy sanitarnej ziemi, nastąpiło usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Dalsze prowadzenie postępowania stało się więc bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zaakceptował również stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące umorzenia postępowania w sprawie obciążenia kosztami kontroli z powodu śmierci Zofii Grabowskiej, która była dysponentem grobu. W skardze na powyższą decyzję J. Ł. i M. Ł. zarzucili naruszenie: - § 10 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) poprzez ich błędną wykładnię; - § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia - poprzez jego niezastosowanie; - art. 138 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi (odwołań); - art. 6, art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także nie wyjaśnienie wszystkich istotach dla sprawy okoliczności; - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów noszącej znamiona dowolności i przekraczającej zakres oceny swobodnej, skutkującej błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd przytoczył poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Następnie streścił przebieg postępowania oraz wskazał na treść przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412). Stwierdził, że rzeczą PPIS było wypowiedzenie się w kwestii czy wykonanie warstwy sanitarnej w tym grobie było prawidłowe. Oceny takiej dokonano, zdaniem Sądu, trafnie. Należy bowiem mieć na względzie, że jeżeli nawet przepis prawa nie normuje dostatecznie danej kwestii to z istoty działania Inspekcji Sanitarnej wynikać będzie podstawa do takiego regulowania, które w konsekwencji zapewni zachowanie warunków z art. 1 i 2 ustawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał, że grób powinien spełniać wymagania określone dla grobów murowanych przeznaczonych do składania trumien, bowiem w grobie tym została złożona trumna ze zwłokami. Zatem wszystkie określone w rozporządzeniu wymagania dotyczące takiego rodzaju grobu muszą być spełnione, w tym również obowiązek wykonania warstwy sanitarnej ziemi nad ostatnim sklepieniem niezależnie od poziomu umieszczenia trumny w tym grobie. Obowiązek wykonania omawianej warstwy sanitarnej w grobach murowanych przeznaczonych do składania trumien wynika z konieczności zapewnienia izolacji, w celu zabezpieczenia przed wydostaniem się poza komorę grobową gazów związanych z rozkładem zwłok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Ł. i M. Ł. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w tym przepisie, a to: A. przepisu art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż przepisy te stanowią samoistną podstawę wydania nakazu niezgodnego z treścią przepisów regulujących obowiązki objęte treścią nakazu; B. przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków a to: § 10 ust 5 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie oraz § 10 ust. 4 § i 11 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędne nie zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż w przypadku grobu przeznaczonego do składowania trumny i urn istnieje obowiązek wykonania warstwy sanitarnej ziemi nad ostatnim sklepieniem niezależnie od poziomu umieszczenia trumny w tym grobie, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami, w celu zapewnienia izolacji, dla zabezpieczenia przed wydostaniem się poza komorę gazową gazów związanych z rozkładem zwłok trumny chowane piętrowo oddzielone winny od siebie alternatywnie warstwą ziemi, muru lub betonu zbrojonego, zaś dopiero nad ostatnią trumnę wykonać należy warstwą izolacyjną ziemi. 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: A/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu nr 805/16 z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt HK.906.3.2016.MF w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku z dnia 26 lutego 2016 r., nr 371/16, a tym samym błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, B. art. 8 w zw. z art. 12 w zw. z art. 77 § 1 poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w kolizji z obowiązującymi zasadami działania w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, budzący zaufanie do organów Państwa i wnikliwy, C. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga legitymacja procesowa wnoszących kasację. W myśl art. 173 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi bowiem znajdować podstawę nie tylko w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, lecz także mieć swoje źródło w przepisach postępowania. Tym samym, status strony postępowania administracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określony podmiot o terminie rozprawy a następnie doręczył temu podmiotowi odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot, rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym, może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji (patrz: uchwala NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005/4/62). Przedmiotem postępowania administracyjnego było usunięcie uchybień, w razie stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), a także pobranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych uchybień i ustalenia opłaty jest osoba obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wynika to z art. 27 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 zdanie drugie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kontrola sanitarna przeprowadzona w niniejszej sprawie dotyczyła stanu grobu murowanego na cmentarzu komunalnym. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 912), zwłoki mogą być pochowane przez złożenie w grobach ziemnych, w grobach murowanych lub katakumbach i zatopienie w morzu. Szczątki pochodzące ze spopielenia zwłok mogą być przechowywane także w kolumbariach. Złożenie w grobie związane jest zatem z prawem do pochowania zwłok. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, prawo pochowania zwłok wynika, nie rozstrzygając w tym miejscu kolejności przysługiwania tego uprawnienia, z małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa z osobą zmarłą. Osoba uprawniona do pochowania zwłok jest obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych odnoszących się do grobu. Osobą tą była, jak wynika z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organów nadzoru sanitarnego, Z. G. jako uprawniona do pochowania w 2014 r. R. G. Taki obowiązek administracyjny nie spoczywa na wykonawcy grobu murowanego. Wykonawca działa w ramach stosunku cywilnoprawnego łączącego go z osobą uprawnioną do pochówku i dysponującą grobem. Jego obowiązek wykonania świadczenia zgodnie z umową i wymaganiami administracyjnymi związanymi z wykonywanym obiektem, wynika z umowy cywilnoprawnej i może być dochodzony środkami cywilnoprawnymi. Wykonawca nie może być natomiast adresatem nakazu sanitarnego oraz decyzji o ustaleniu opłaty. Ewentualny nakaz wydany na podstawie art. 27 ust. 1 oraz decyzja o ustaleniu opłaty, wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dotyczą interesu prawnego oraz obowiązku takiego podmiotu. W konsekwencji wykonawca grobu nie jest stroną analizowanego postępowania. Traktowanie skarżących jak stron postępowania sądowego nie spowodowało uzyskania przezeń przymiotu strony. Brak legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej jest równoznaczny w skutkach z uznaniem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw (patrz: wyrok NSA z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt OSK 216/04). Rozpoznanie skargi takiego podmiotu przez wojewódzki sąd administracyjny skutkuje więc tym, że skarga kasacyjna przezeń wniesiona nie podlega odrzuceniu lecz oddaleniu (patrz: uzasadnienie powołanej uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 519/04). Oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego wyłącza możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutów kasacji. Można jedynie odnotować, że przedmiotem rozpoznania przed Sądem pierwszej instancji była decyzja umarzająca postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zaś zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. będącego podstawą umorzenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.