II OSK 2550/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 654/22 o odrzuceniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 10 stycznia 2022 r., nr RdU-309-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 654/22, odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 10 stycznia 2022 r., nr RdU-309-1/S/21, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Fundacja wniosła skargę na ww. postanowienie Rady do Spraw Uchodźców, którym utrzymano w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r., nr RPW/131881/2021, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku A. H. o przyznanie ochrony międzynarodowej. Rada do Spraw Uchodźców w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że Fundacja nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowej skargi. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę Fundacji stwierdził, że nie posiada ona indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Fundacja nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone wyłącznie cudzoziemcowi. Postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej cudzoziemcowi nie zostało wszczęte, w związku z powyższym sąd wojewódzki uznał, że Fundacja nie mogła skutecznie wnieść skargi, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając w całości postanowienie Sądu pierwszej instancji zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, a mianowicie rażące naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej ("Dyrektywa 2013/32"), a to poprzez: - przyjęcie, że organizacja społeczna, która - jak Fundacja w niniejszej sprawie - w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy skutecznie złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, lecz poprzez świadome i celowe działanie organu odwoławczego (zakończenie postępowania odwoławczego objętego wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie bez jakiegokolwiek rozpatrzenia tego wniosku) została przez organ odwoławczy pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym prawa do doręczenia jej postanowienia kończącego to postępowanie, nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na to postanowienie, a zarazem - uznanie, że brak wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie udzielenia stronie ochrony międzynarodowej uniemożliwiał Fundacji złożenie skargi na wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie kończące administracyjne postępowanie odwoławcze, wydane przez organ odwoławczy w wyniku oraz po przeprowadzeniu tego postępowania odwoławczego. W oparciu o powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia skargi Fundacji, a także o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Fundacja wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja wyjaśniła, że jest organizacją społeczną działającą od [...], której statutowe cele obejmują m. in. pomoc, integrację i aktywizację obcokrajowców oraz Polaków i osób polskiego pochodzenia przebywających w Polsce lub planujących przyjazd do Polski, a także wspieranie rozwoju systemu integracji społecznej w Polsce, w tym integracji uchodźców i imigrantów. A zatem, zdaniem Fundacji, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem Rada do Spraw Uchodźców powinna była wydać postanowienie o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed tym organem - w którym to przypadku Fundacja mogłaby uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony - lub też odmówić dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu. Tymczasem Rada do Spraw Uchodźców nie rozstrzygnąwszy w ogóle tej kwestii - zakończyła prowadzone przez siebie postępowanie odwoławcze ostatecznym postanowieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada do Spraw Uchodźców wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ wskazał, że skoro postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej A. H. nie zostało wszczęte, to wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należało uznać za bezprzedmiotowy (o czym poinformowano Fundację w stosownym piśmie). Fundacja nie mogła zatem uzyskać legitymacji do występowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej. Zdaniem skarżącej Fundacji sąd pierwszej instancji bezpodstawnie skargę odrzucił, albowiem ani Rada, ani sąd wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie zakwestionowali faktu, że na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Fundacja spełniała materialne przesłanki do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie jej do postępowania odwoławczego toczącego się w wyniku skutecznie wniesionego zażalenia, a tym samym pozbawiono ją świadomie i celowo udziału w tym postępowaniu. Problem powyższy był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w postanowieniach: z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 440/22, z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2323/22 oraz z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2487/22 stwierdził, że organizacja społeczna, która wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które nigdy nie zostało wszczęte, nie jest uprawniona, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko oraz argumentację zawartą w przywołanych postanowieniach należy w pełni podzielić. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie dotyczącej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, którego złożenie regulują przepisy szczególne względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1264, ze zm.) przewiduje złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej tylko osobiście, a zatem nie przez pełnomocnika. W związku z powyższym, w sprawach wszczynanych wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić, gdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złoży pełnomocnik cudzoziemca, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Gdy takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), na które służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) podanie wniesiono przez osobę nieuprawnioną, 2) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie pierwszej przesłanki została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skutek złożenia wniosku, jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego, określony w art. 61 § 3 k.p.a., nie następuje, jeżeli zachodzi podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a organ takie postanowienie wyda. Koncepcja przeciwna prowadziłaby do sytuacji, że każde postępowanie wszczęte w dniu złożenia wniosku, niezależnie od tego czy pochodzącego od uprawnionego, albo czy złożonego do organu właściwego, musiałoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Skoro w art. 61a § 1 k.p.a. mowa jest o przyczynach, z powodu których "postępowanie nie może być wszczęte", to należy uznać, że te przyczyny istnieją również w momencie złożenia wniosku przez stronę. W związku z powyższym, uznać należy, że w sytuacji, gdy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to takie postępowanie nigdy się nie toczyło. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że w dniu złożenia przez Fundację wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej było skuteczne, pomimo że toczyło się w tej sprawie postępowanie zażaleniowe. Tym bardziej zatem, organ administracji nie mógł, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., dopuścić Fundacji do udziału w postępowaniu, bowiem warunkiem takiego dopuszczenia jest pozostawanie sprawy w toku. Organizacja społeczna, która dołącza do postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Uprawnienie skarżącej Fundacji do działania w postępowaniu w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej byłoby możliwe tylko wtedy, jeżeli wniosek cudzoziemca wszczynałby postępowanie administracyjne. Podzielić należy zatem pogląd, że skoro w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy, to tym samym tylko wnioskodawca, nie mogąc doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, może tak wydane postanowienie zaskarżyć na podstawie art. 61a § 2 k.p.a. do sądu administracyjnego. W konsekwencji Fundacja nie jest zatem uprawniona do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania nie mogła brać udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy ponadto, że bez znaczenia jest przy tym, że organizacja społeczna zażądała dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym odmową wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a organ administracji tego żądania przed podjęciem rozstrzygnięcia zaskarżalnego do sądu administracyjnego nie rozpoznał, czyli nie wydał ani postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Brak jest bowiem uzasadnienia aby przyjąć, że organizacji społecznej, której żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zakończonym odmową wszczęcia nie zostało rozpoznane, służy skarga do sądu administracyjnego na wydane wnioskodawcy rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie art. 50 § 1 in principio p.p.s.a., czyli z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego (zob. postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OZ 526/22). Jak stanowi bowiem art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu lub na wniosek. W drugim przypadku warunkiem jego rozpoznania jest wniesienie pozbawionego braków formalnych wniosku przez podmiot mający interes materialnoprawny w danej sprawie. Do czasu zbadania czy wniosek posiada braki formalne i ewentualnie do czasu usunięcia tych braków toczy się jedynie postępowanie formalne (warunkowe) dotyczące oceny i ewentualnie usunięcia tych braków, które kończy się odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w razie zaistnienia przyczyn w nim wskazanych, wszczęciem postępowania administracyjnego albo pozostawieniem podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Przy czym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie stanowi "klasycznego" rodzaju tego aktu administracyjnego, gdyż jest ono formą rozstrzygania o kwestiach procesowych i nie stanowi tym samym o istocie sprawy ani nie kończy procedury. Postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem wydawanym "przedprocesowo" – przed formalnie wszczętym postępowaniem, a więc nie jest aktem procesowym, lecz aktem "pozaprocesowym" (J. Szremski, Inne uzasadnione przyczyny jako przesłanka odmowy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021, nr 6, s. 43). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zatem możliwości zgłoszenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu formalnym (wstępnym), poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego. Organizacja społeczna jest uprawniona do żądania dopuszczenia do udziału w już wszczętym postępowaniu i nie ma żadnych uprawnień do jego inicjowania albo oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania. Dopóki organ nie rozstrzygnie kwestii wstępnych nie może informować o wszczęciu postępowania innych podmiotów, które w danej sprawie mają interes materialnoprawny, postępowanie takie bowiem jeszcze się nie toczy. Organizacja społeczna nie może zatem brać udziału w postępowaniu wstępnym, bowiem jej ewentualny udział w tym postępowaniu nie służyłby realizacji celów wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a przede wszystkim nie prowadziłby do osiągnięcia celu w postaci rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, zgodnego z celem przystąpienia organizacji społecznej do postępowania. Uprawnienia organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie są tożsame z uprawnieniami tego, kto żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014 (str. 224 i 229), organizacja społeczna występująca w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, nie będzie on adresatem decyzji załatwiającej sprawę (otrzymuje ją do wiadomości), a jedynie może wykorzystywać takie procesowe uprawnienia, z których korzysta strona postępowania administracyjnego. Organizacja społeczna nawet biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać ze skutkiem prawnym czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Nie może ona w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ani umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Nie znajduje zatem uzasadnienia pogląd, że organizacji społecznej, której żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie zostało rozpoznane, przed wszczęciem tego postępowania, służy skarga do sądu administracyjnego na nie zaskarżone skutecznie przez wnioskodawcę do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego. Odnosząc się z kolei do wniosku Fundacji o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w ocenie którego okoliczności sprawy nie uzasadniały przekazania jej do rozpoznania na rozprawie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.