II OSK 2546/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. P. o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego w sprawie ze skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2555/21 w sprawie ze skargi M. P. i E.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić podjęcia zawieszonego postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/21 oddalił skargi M. P. i E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 15 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną wywiodła od powyższego wyroku E.D. (dalej jako: skarżąca kasacyjnie), w której zarzuciła naruszenie art. 2, 7 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, praworządności oraz równości poprzez naruszenie tych zasad polegające na zastosowaniu art. 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. naruszające zasadę nie retrospektywności prawa. W związku z powyższym zarzutem wniesiono o rozważenie przez Sąd wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie narusza - art. 2, 7 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, praworządności oraz równości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 września 2024 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił z urzędu postępowanie, uznając, że rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 2/22, zainicjowanej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP. NSA wskazał, że w uzasadnieniu wniosku RPO podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. NSA ustalił, że zaskarżona decyzja GINB z 20 października 2021 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z 6 października 1983 r., Nr [...], została wydana w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z 11 sierpnia 2021 r. a skarżąca kasacyjnie we wniesionej skardze kasacyjnej zakwestionowała konstytucyjność właśnie tego przepisu, wskazując na jego sprzeczność z normami konstytucyjnymi, zawartymi w art. 2, art. 7, art. 32 ustawy zasadniczej. Sąd odwoławczy podkreślił, że zgłoszenie w kasacji wątpliwości konstytucyjnej wobec normy stanowiącej podstawę jurysdykcji administracyjnej w kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym ma charakter zagadnienia wstępnego, istotnego z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania i w konsekwencji za zasadne uznał zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 2/22. Jednocześnie NSA zaznaczył, że przeciwko zawieszeniu niniejszego postępowania nie przemawia zasada sprawiedliwego i jawnego rozpoznawania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP skoro już w skardze kasacyjnej wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o konstytucyjność normy stanowiącej podstawę materialno-prawną niniejszego rozstrzygnięcia. Wnioskiem z 27 sierpnia 2027 r. skarżąca M. P. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że sprawa o sygn. K 2/22 nie została dotychczas rozstrzygnięta, co powoduje dalsze zawieszenie postępowania przed sądem cywilnym – Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie I Wydział Cywilny, sygn. akt I NS 628/09 o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...]w [...]. Dalej podała, że w związku z takim stanem rzeczy ponosi w swoim mieniu znaczne koszty, nie może znieść współwłasności nieruchomości, co narusza jej prawa konstytucyjne. Ponadto wnioskodawczyni podniosła, że w czasie trwania stanu współwłasności nieruchomości zmierza do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną, czego przejawem jest – w opinii wnioskodawczyni - tocząca się przed NSA pod sygn. III OSK 1505/26 sprawa ze skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w związku z zawieszeniem postępowania dotyczącego wykonania kanalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o podjęcie zawieszonego z urzędu przez NSA postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Okolicznością warunkującą zawieszenie postępowania postanowieniem NSA z 10 września 2024 r. był stan zawisłości przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o sygn. K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP, przy czym w sprawie zawisłej przed NSA ustalono, że podstawą zaskarżonej przed Sądem I instancji decyzji organu – GINB jest przepis, którego konstytucyjność została zakwestionowana ww. wnioskiem skierowanym przez RPO do TK. Należy w tym miejscu przypomnieć, że celem nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzającej między innymi istotny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zapadłego na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 204/12). Celem tej zmiany było zabezpieczenie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych mocą dawnych decyzji administracyjnych, poprzez wprowadzenie ograniczenia czasowego możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Rację ma wnioskodawczyni, że sprawa o sygn. K 2/22 nie została przez Trybunał Konstytucyjny dotychczas rozstrzygnięta. Stan zawisłości nie uległ zmianie. Z danych zawartych w Internetowym Portalu Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?&pokaz=dokumenty&sygnatura=K%202/22, wynika że ww. wniosek RPO wpłynął do TK 31 grudnia 2021 r. Ostatnie pismo w sprawie – stanowisko (amicus curiae) [...] wpłynęło do TK 10 października 2025 r. Należy zatem domniemywać, że sprawa pozostaje nadal na etapie merytorycznego rozpoznania. W ocenie NSA, przedłużające się postępowanie przed TK czy powołane przez wnioskodawczynię okoliczności związane ze stanem zawieszenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości, ponoszeniem przez stronę nieokreślonych kosztów czy stan zawisłości przed NSA postępowania w sprawie o innym przedmiocie związanym z nieruchomością nie zmienia aktualności ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionego w postanowieniu z dnia 10 września 2024 r., że zgłoszenie w kasacji wątpliwości konstytucyjnej wobec normy stanowiącej podstawę jurysdykcji administracyjnej w kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym ma charakter zagadnienia wstępnego, istotnego z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W związku z tym, że stan zawisłości sprawy o sygn. K 2/22 przed Trybunałem Konstytucyjnym nie uległ zmianie od dnia zawieszenia przez NSA postępowania w niniejszej sprawie, nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem RPO nie zapadło. Zawieszenie postępowania z uwagi na inne postępowanie, które może mieć wpływ na jego wynik, powinno trwać do czasu zakończenia postępowania uznanego za prejudycjalne. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że Trybunał Konstytucyjny dotychczas nie orzekł w ramach innego zawisłego przed nim postępowania w przedmiocie konstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie NSA, nie zniknęła podstawa (rozstrzygnięcie przez TK w sprawie wniosku RPO), która uzasadniała zawieszenie z urzędu postępowania sądowego w niniejszej sprawie a zatem wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 131 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało oddalić.