II OSK 2542/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 976/20 w sprawie ze skargi I. P. i A. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 czerwca 2020 r. nr I-III.7221.1.5.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Rz 976/20, oddalił skargę I. P. i A. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda) z dnia 26 czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: Prezydent Miasta) z dnia 27 stycznia 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. I. P. i A. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. Sąd podniósł, że roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę decyzjami z dnia 26 października 1987 r. i z dnia 20 marca 2012 r. zostały zrealizowane w całości na dzień 17 lipca 2012 r. Następnie decyzja z 20 marca 2012 r. została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r. Obecnie właściciele działki [...] przy ul. [...] w R. domagają się kontunuowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 20 marca 2012 r. postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 26 października 1987 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i wydania decyzji merytorycznej. Wniosek ten jest - w ocenie Sądu I instancji - niezasadny, a postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe prawidłowo uległo umorzeniu. WSA w Rzeszowie wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Sąd stwierdził, że oczekiwana przez skarżących możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wobec robót zakończonych przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 p.b. pojawiła się dopiero w następstwie kolejnej nowelizacji art. 37 p.b., która weszła w życie po zakończeniu niniejszego postępowania, to jest 19 września 2020 r. Na mocy przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 37 ust. 2 p.b. otrzymał brzmienie: "W przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. P. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej kpa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego ustalenia, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr [...] stało się bezprzedmiotowe wobec zrealizowania planowanej inwestycji na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, m.in. na podstawie której inwestor zrealizował inwestycję nią objętą i uzyskał pozwolenie na użytkowanie oraz zakończenia robót budowlanych nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zmieniającego pozwolenia na budowę, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania mimo zakończenia realizacji przedmiotowej inwestycji przez inwestora zgodnie z prawomocną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, niekwestionowaną przez organy administracji publicznej od strony prawnej ani faktycznej i tym samym pozbawienie skarżących możliwości uzyskania pozwolenia zmieniającego i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego opracowanego w styczniu 2012 r., w sytuacji, gdy prawomocna decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie której inwestorzy (poprzedni właściciele nieruchomości – M. M. i M. Z.) zrealizowali inwestycję została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wskutek okoliczności, za które inwestorzy nie ponoszą odpowiedzialności, co w konsekwencji prowadzi do obciążenia obywateli negatywnymi konsekwencjami błędu popełnionego przez organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, co pozostaje w niewątpliwej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zaufania do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, w tym brak rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia przyczyny wyeliminowania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego (stwierdzenia nieważności decyzji) i możliwych konsekwencji dla skarżących związanych z umorzeniem postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, co obarcza inwestorów konsekwencjami błędów organów administracji orzekających wcześniej w przedmiotowej w sprawie i doprowadziło do uznania przez Sąd, że postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i zasadnie uległo umorzeniu, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 77 § 1 kpa poprzez brak zgromadzenia i rozpatrzenia przez organy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym brak rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności przyczyn, z jakich stwierdzona została nieważność decyzji z dnia 20 marca 2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę oraz możliwych konsekwencji dla skarżących, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na obecnym etapie, 5) art. 138 p.p.s.a. poprzez wskazanie w sentencji zaskarżonego orzeczenia nieprawidłowego przedmiotu zaskarżenia - decyzji Wojewody Podkarpackiego nr I-IIL7221.1.5.2020, 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy, tj.: - wskazanie nieprawidłowej decyzji Wojewody wydanej po rozpoznaniu odwołania (nieprawidłowa data wydania i numer decyzji), - wskazanie nieprawidłowej daty wniosku inicjującego postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, - wskazanie nieprawidłowej daty zrealizowania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 26 października 1987 r. oraz decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę z dnia 20 marca 2012 r., które to błędy nie stanowią niedokładności, błędów pisarskich lub rachunkowych lub innych oczywistych omyłek i nic podlegają sprostowaniu w trybie art. 156 § 1 p.p.s.a., 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 kpa, ze względu na to, że zdaniem Sądu naruszenie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy skarżący wskazali, że nie otrzymali żadnego pisma wskazującego na zakończenie gromadzenia materiału dowodowego przez organ I instancji oraz że organ I instancji nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym zgłoszenie ewentualnych dodatkowych wniosków, zarzutów czy oświadczeń; II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a p.b. (w brzmieniu do dnia jego uchylenia przez ustawę nowelizującą ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r.) oraz art. 36a ust. 1 p.b., poprzez ich błędną wykładnię dokonaną przez Sąd polegającą na przyjęciu, że w świetle tych przepisów decyzja o pozwoleniu/zmianie pozwolenia na budowę może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że wobec zakończenia realizacji przedmiotowej inwestycji, postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 października 1987 r. jest bezprzedmiotowe i zasadnie uległo umorzeniu, podczas gdy art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a p.b., a także - analogicznie w przypadku odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - art. 36a ust. 1 p.b. odnoszą się wyłącznie do momentu rozpoczęcia robót budowlanych, a ustawodawca dopuszcza możliwość dalszego prowadzenia robót, a nawet ich zakończenia mimo braku pozwolenia na budowę i brak jest podstaw, aby, jak uczynił to Sąd I Instancji, zakres ww. przepisów rozciągać automatycznie także na zakończenie robót budowlanych, 2) art. 37 ust. 2 p.b. (z uwzględnieniem brzmienia art. 37 ust. 2 po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. oraz nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.), poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd i brak zastosowania w niniejszej sprawie, co doprowadziło do uznania przez Sąd, że hipoteza ww. przepisu "obejmuje wyłącznie takie układy faktyczne, w których budowa nie została zakończona", podczas gdy art. 37 ust. 2 p.b. dopuszcza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu (zmianie pozwolenia) na budowę po jej uprzednim uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności, a poprzez zmianę art. 37 ust. 2 z dniem 19 września 2020 r. ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych, co potwierdza dopuszczalność wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych także przed zmianą art. 37 ust. 2 p.b. z dnia 13 lutego 2020 r., 3) art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i zasadnie uległo umorzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy organ architektoniczno-budowlany prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która po jej realizacji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny mający miejsce w chwili wydawania kontrolowanego aktu, a zatem w niniejszej sprawie stan prawny obowiązujący w dniu 26 czerwca 2020 r. W stanie prawnym obowiązującym przed 19 września 2020 r., a więc przed wejściem w życie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. (stanowiącym, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1, przy czym decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych), w orzecznictwie NSA podkreślano, że gdy zrealizowano obiekt budowlany – także gdy miało to miejsce na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego – nie jest możliwe wydanie nowego pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową inwestycję (np. wyroki NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1520/11, LEX nr 1367310; z 27 lutego 2009 r., II OSK 263/08, LEX nr 545367). Podzielając to stanowisko stwierdzić trzeba, że skoro zaskarżona decyzja została wydana przed dniem 19 września 2020 r., to wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, a wskazywane w skardze kasacyjnej błędy nie miały wpływu na wynik sprawy. Istotne dla rozstrzygnięcia było bowiem to, że w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę później wyeliminowanego z obrotu prawnego, zostały zrealizowane w całości. Zaznaczyć przy tym wypada, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA – w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 p.b., gdyż inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. (por. np. wyroki NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 560/11, LEX nr 1219253; z 19 września 2018 r., II OSK 77/18, LEX nr 2580156). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.