II OSK 2533/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 157/24 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1029/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 157/24, oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 5 grudnia 2023 r., nr 1029/2023, znak WOB.7722.79.2023.NOGI, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr 80/2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., jako inwestorowi, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 15 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 23 lutego 2023 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że zażalenie skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu określonym w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 1 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia skarżący złożył w dniu 23 lutego 2023 r. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie został jednak przez organ uwzględniony, przez co należało wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchybienie terminowi do wniesienia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde zatem, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Uwzględniając przebieg postępowania Sąd zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził jedynie obiektywną, niesporną okoliczność, wniesienia przez skarżącego zażalenia po terminie, który nie został przywrócony. Sąd podkreślił również, że zarzuty skargi dotyczące tego, czy prawidłowe jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej, M. P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na "decyzję" organu pierwszej instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami sprawy i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi robót budowlanych. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 w związku z odesłaniem zawartym w art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania zainicjowanego złożeniem środka odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy środek ten jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przewidzianym prawem terminie. W przypadku zażalenia od postanowienia organu instancji termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, czego skarżący nie podważa w skardze kasacyjnej, postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone skarżącemu 25 stycznia 2023 r., zażalenie zaś zostało złożone 23 lutego 2023 r., wniesione zatem zostało z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Fakt ten obligował organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co też zgodnie z powołaną regulacją prawną uczynił. Nie znajduje więc jakiegokolwiek usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do okoliczności związanych z wniesieniem zażalenia po upływie ustawowego terminu, obejmują zaś zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego został natomiast rozpoznany w dniu 5 grudnia 2023 r. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie została przez organy administracyjne należycie wyjaśniona, gdyż nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), i nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.). Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), w tym zakresie ograniczył się tylko do ich zgłoszenia bez przedstawienia rzeczowej argumentacji. Wskazać przyjdzie, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.