II OSK 2530/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., K. B. i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 421/22 w sprawie ze skargi A. S., K. B. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r. znak KOC/3357/Zs/21 w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 421/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S., K.B. i K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 8 grudnia 2021 r. znak: KOC/3357/Zs/21, w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezwiązaniu się w zaskarżonym wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu tj. w wyroku wydanym przez WSA w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 893/21, uchylającym rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia tożsamej treści - art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 217 oraz 218 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia "o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego tj. ustaleniami Uchwały nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis - Rzodkiewki dokonanego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w Warszawie przy ul. [...] dz. ew. [...] z obrębu [...] trzech lokali mieszkalnych" w sytuacji gdy z art. 3 ust 5 i 6 obowiązującej w systemie prawnym Uchwałą nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis - Rzodkiewki pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć, wg § 3 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994r. budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku oraz w sytuacji gdy organy dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku. - art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oraz dowolną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu iż nie ma podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści w sytuacji gdy organ nie dokonał analizy dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu w tym dokumentacji architektonicznej budynku w tym zatwierdzonego projektu budowlanego, potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku oraz polegające na dokonaniu oceny zgodności wybudowanego budynku w kontekście zgodności pozwolenia na budowę z planem miejscowym m.in. w zakresie niezgodności z powierzchnią biologicznie czynną, który to parametr nie uległ zmianie przy dokonanym wydzieleniu lokali. II. przepisów prawa materialnego: - art. 217 oraz 218 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia "o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego tj. ustaleniami Uchwały nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis - Rzodkiewki dokonanego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w Warszawie przy ul. [...] dz. ew. [...] z obrębu [...] trzech lokali mieszkalnych" w sytuacji gdy z art. 3 ust 5 i 6 obowiązującej w systemie prawnym Uchwałą nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis - Rzodkiewki pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć, wg § 3 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku oraz w sytuacji gdy organy dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku. - art. 218 poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wytworzonej na potrzeby niniejszego postępowania inwentaryzacji, której konieczność sporządzenia została wskazana przez organ 1 instancji w uprzednim postępowaniu o wydanie zaświadczenia tożsamej treści, wobec to którego postępowania toczyło się postępowanie przed WSA w Warszawie zakończone wydaniem wyroku z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 893/21, uchylającego rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia tożsamej treści który został zaskarżony wyłącznie co do części uzasadnienia, przy czym wskazać należy, iż inwentaryzacja ta była włączona do uprzednio prowadzonego postępowania, co oznacza, iż w obecnym postępowaniu organy oraz Sąd nie dysponowały nowymi dokumentami. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 893/21, Sąd stwierdził, że z przekroczeniem art. 218 § 2 K.p.a. zobowiązano stronę do złożenia inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz planu zagospodarowania terenu wraz z bilansem terenu uwzględniającym wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, liczby miejsc parkingowych. A więc dokumentów, które w żadnym razie nie mogą być uznane jako mające zbadać okoliczności wynikające z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Niewątpliwie też ich dostarczenie wiązało by się z ich wytworzeniem, co w ramach tego szczególnego postępowania jest niedopuszczalne. Nadto, według WSA, podstawą ubiegania się o stosowne zaświadczenie było postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Zgodnie z art. 71a ust 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego na podmiot dokonujący samowolnej zmiany sposobu użytkowania można nałożyć obwiązek przedstawienia zaświadczenia lub kopi zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego (w tym wypadku dokonanego) sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem rolą organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia zgodnie z wymogiem ww. przepisu była ocena zgodności z przepisami planistycznymi tego nowego sposobu użytkowania. Mówiąc wprost, czy powstanie dodatkowych lokali w budynku wybudowanym w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę nie zmieni charakteru obiektu (budynek mieszkalny wielorodzinny)a dalej, czy będzie zgodne z zabudową dopuszczoną na tym terenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem WSA, żądane przez organ I instancji dokumenty w postaci inwentaryzacji powykonawczej budynku w żadnym stopniu nie wpłynie na treść wydawanego w sprawie zaświadczenia. Natomiast plan zagospodarowania terenu wraz z bilansem terenu uwzględniającym wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, liczby miejsc parkingowych winien być w posiadaniu organu, który przecież wydawał pozwolenie na budowę, a plan zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych składników zatwierdzanego projektu budowlanego. WSA stwierdził nadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, uwzględniając ocenę prawną zawartą w orzeczeniu, winien podjąć czynności zmierzające do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności przede wszystkim w oparciu własny zasób dokumentacyjny. W szczególności ocenić, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu polegająca na wydzieleniu nowych lokali jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 46/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 893/21. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym konieczny zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przed wydaniem zaświadczenia na podstawie K.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego determinuje specyfika tego zaświadczenia, w szczególności to, że konieczne jest ustalenie - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - parametrów i funkcji związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazał na wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19. Niezależnie od powyższego podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały ustaleń w zakresie obowiązującego planu, nie dokonały wykładni jego postanowień i oceny stanu faktycznego w świetle postanowień planu miejscowego, w konsekwencji nie oceniły zgodności z nim zmiany sposobu użytkowania obiektu, skupiając się wyłącznie na kwestiach formalnych, tj. nieprzedłożeniu dokumentacji organowi pierwszej instancji. Jest zatem niewątpliwe, że ponownie rozpatrując wniosek, organy były związane wskazaniem polegającym na konieczności zbadania ustaleń w zakresie obowiązującego planu, dokonania wykładni jego postanowień i oceny stanu faktycznego w świetle postanowień planu miejscowego. Takie ustalenia zostały w postępowaniu kontrolowanym w niniejszej sprawie dokonane. Ustalono, że nieruchomość, której dotyczy wniosek położona jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis – Rzodkiewki. Zbadano parametry i funkcję obiektu budowlanego. Na podstawie inwentaryzacji powykonawczej ustalono, że znajduje się w zabudowie bliźniaczej, ma 3 kondygnacje, przy czym powierzchnia zabudowy wynosi 143,09 m2. Działka, na której się on znajduje ma powierzchnię 430,06 m2, przy czym powierzchnia utwardzona stanowi 115,20 m2, powierzchnia biologicznie czynna 171,77 m2 (40 %), a powierzchnia całkowita 429,00 m2. Współczynnik intensywności zabudowy wynosi 0.99. Organy oceniły, że plan miejscowy nie przewiduje dla obszaru, na którym znajduje się budynek przy ul. [...], możliwości zabudowy wielorodzinnej, a jednie zabudowę jednorodzinną. Mając na względzie przepis art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, organy stwierdziły, że wydzielenie w budynku więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych nie będzie zgodne z ustaleniami uchwały Nr 91 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Bezpodstawne jest twierdzenie o nieodniesieniu się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dowolną ocenę stanu faktycznego polegająca na uznaniu, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, podczas gdy organ nie dokonał analizy dokumentacji architektonicznej. Dalsze uwagi należy poprzedzić spostrzeżeniem, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi więc szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić warto, że w ramach przedstawienia stanu sprawy, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, Sąd pierwszej instancji odniósł się do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Stwierdził m.in., że z samego wniosku oraz przedłożonej wraz z nim inwentaryzacji powykonawczej wynika, że na skutek wykonanych robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej zrealizowanym w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, z dnia 4 listopada 2004 r., nr 613/04, wydzielono trzy lokale mieszkalne. Odnotował, w części faktycznej uzasadnienia, kwestię powierzchni biologicznie czynnej, przy czym okoliczność ta nie została przez Sąd wyeksponowana jako świadcząca o niezgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z planem miejscowym. Skonstatować należy, że w opisie naruszenia omawianego zarzutu procesowego tezy sformułowano ponadto tezy mające charakter merytoryczny. Taki merytoryczny aspekt ma twierdzeniu o błędnym uznaniu, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. To samo dotyczy zarzutu dokonania oceny zgodności wybudowanego budynku w kontekście zgodności pozwolenia na budowę z planem miejscowym, m.in. w zakresie niezgodności z powierzchnią biologicznie czynną, który to parametr nie uległ zmianie przy dokonanym wydzieleniu lokali. Tymczasem, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19). Uwagi te uprawniają także do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 217 oraz 218 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia "o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego tj. ustaleniami Uchwały nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis - Rzodkiewki dokonanego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w Warszawie przy ul. [...] dz. ew. [...] z obrębu [...] trzech lokali mieszkalnych". Jest to zarzut o charakterze merytorycznym, a jako taki, jak wynika z poprzednich rozważań, nie może być skutecznie podniesiony z powołaniem się na art. 141 § 4 K.p.a. Ponadto, jego konkretyzacja w opisie naruszenia świadczy o tym, że kontestowane jest materialnoprawne stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naruszenie to, zdaniem skarżącej, polega bowiem na błędnym rozumieniu znaczenia pojęcia zabudowy jednorodzinnej, użytego w art. 3 ust 5 i 6 (powinno być art. 4 ust. 5 i 6) uchwały nr 91 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis – Rzodkiewki, które należy rozumieć, wg § 3 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. Jako zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, według którego, poprzez zarzut procesowy nie można skutecznie zwalczać stanowiska materialnoprawnego zajętego w zaskarżonym wyroku. Zarówno w opisie naruszenia omawianego zarzutu, jak i w opisie naruszenia zarzutu już powyżej rozważonego (I. tiret trzecie) skarżący podnosząc naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzili, że do naruszenia doszło mimo, że organy "dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku". Raz jeszcze odnotować należy, że według Sądu pierwszej instancji, "z samego wniosku oraz przedłożonej wraz z nim inwentaryzacji powykonawczej wynika, że na skutek wykonanych robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej zrealizowanym w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, z dnia 4 listopada 2004 r., nr 613/04, wydzielono trzy lokale mieszkalne". To zatem, że w ponownym postępowaniu doszło do ustalenia istotnych faktów oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym dokumentacji wskazującej na charakter i parametry budynku oraz zakres zmiany sposobu użytkowania, istotnego w świetle wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA, skorygowanych stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 46/22, nie budzi wątpliwości. Od razu w związku z tym przechodząc do analizy zarzutów materialnych stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 218 – oznaczony numerem II. tiret drugie. Nie wskazano aktu normatywnego. W świetle całej treści skargi kasacyjnej, w tym pozostałych zarzutów, jest niewątpliwe, że chodzi o Kodeks postepowania administracyjnego. Takie odczytanie powołanego przepisu nie usuwa jednak wadliwości powołanego zarzutu, skoro nie podano precyzyjnie naruszonego przepisu. Art. 218 K.p.a. zawiera zaś dwie jednostki redakcyjne, tj. paragrafy. Zakres unormowana w obu tych paragrafach, mimo ich oczywistego powiązania, nie jest tożsamy. Niezależnie od tej wadliwości, należy skonstatować, że bezpodstawna jest teza o naruszeniu polegającym na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na wytworzonej na potrzeby niniejszego postępowania inwentaryzacji. Najpierw konieczne jest ponowne odnotowanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2024 r., sygn. akt II OSK 46/22, nie tylko nie zakwestionował potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale wręcz skorygował w tej mierze stanowisko Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, zajęte w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 893/21. Z uwagi na to, że z analizowanego opisu naruszenia wynika, że skarżący nawiązują do stanowiska WSA, twierdzą, że wyrok WSA został wówczas zaskarżony tylko co oceny prawnej, należy przytoczyć wypowiedź NSA co do charakteru postepowania w przedmiocie zaświadczenia na potrzeby postepowania opartego na art. 71a Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Odnosząc się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że organ pierwszej instancji z przekroczeniem art. 218 § 2 K.p.a. zobowiązał strony do przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz planu zagospodarowania terenu, należy zauważyć, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym konieczny zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przed wydaniem zaświadczenia na podstawie k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego determinuje specyfika tego zaświadczenia, w szczególności to, że konieczne jest ustalenie - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - parametrów i funkcji związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19)". Z wypowiedzi tej jednoznacznie wynika zasadność posłużenia się inwentaryzacją powykonawczą. Przypomnieć niezależnie od tego raz jeszcze trzeba, że organy oparły się także na samym wniosku, a także na treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istoty niniejszej sprawy dotyka zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 217 oraz 218 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia "o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego tj. ustaleniami Uchwały nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis-Rzodkiewki dokonanego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w Warszawie przy ul. [...] dz. ew. [...] z obrębu [...] trzech lokali mieszkalnych", w sytuacji gdy z art. 3 ust 5 i 6 obowiązującej w systemie prawnym Uchwałą nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis - Rzodkiewki pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć, wg § 3 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994r. budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku oraz w sytuacji gdy organy dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku. Akceptując stanowisko organów, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 11 ust. 1 oraz art. 4 ust. 5 i 6 Uchwały nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis – Rzodkiewki, poprzez jego błędną wykładnię. Z treści postanowień uchwały Nr 91 Rady Gminy Warszawa - Wilanów nie można wywieść, iż na terenie Strefy I obejmującym rejon osiedla Arbuzowa Bis dopuszczalne jest sytuowanie zabudowy trzylokalowej. Najpierw skonstatować trzeba, że korzystanie z wykładni systemowej, w trakcie interpretacji norm planu miejscowego nie powinno następować w sposób ahistoryczny. Oznacza to, że analizę pojęć sformułowanych w akcie prawa miejscowego, w razie braku stosownych definicji w tym akcie, rozpocząć należy od przywołania rozumienia pojęć, które funkcjonowały w systemie prawa w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Dotyczy to niewątpliwie sytuacji, gdy uchwałodawca gminny wprost odsyła do określonych norm powszechnie obowiązujących o charakterze definicji. Abstrahując od kontrowersyjnej kwestii interpretacji norm prawa miejscowego przepisami rangi podustawowej, odnotować można, że pojęcia zabudowy używane w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Arbuzowa Bis-Rzodkiewki, nawiązują do pojęć zdefiniowanych w przepisach § 3 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma ustalenie znaczenia pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Plan miejscowy określa zabudowę jednorodzinną i zabudowę jednorodzinną grupową (art. 4 ust. 5 i 6). W zakresie zabudowy jednorodzinnej plan miejscowy odwołuje się do definicji określonej w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według art. 4 ust. 5 planu miejscowego, ilekroć w uchwale mowa o "zabudowie jednorodzinnej, należy rozumieć, według rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym". Natomiast w myśl art. 4 ust. 6 planu miejscowego, ilekroć w uchwale mowa o "zabudowie jednorodzinnej grupowej, należy rozumieć zespól małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej, niż 4 mieszkania w budynku. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 3) zabudowie wielorodzinnej - rozumie się przez to budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków, wraz z urządzeniami związanymi z ich obsługą oraz zielenią i rekreacją przydomową, 4) zabudowie jednorodzinnej - rozumie się przez to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Przywołane norm planu miejscowego nie zawierają zatem definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wynika z nich natomiast, że budynki mieszkalne jednorodzinne, a także zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, tworzą zabudowę jednorodzinną (art. 4 ust. 5). Do zabudowy jednorodzinnej grupowej uchwałodawca gminny zaliczył także "zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej, niż 4 mieszkania w budynku" (art. 4 ust. 6). Uprawniona jest zatem teza, że budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie można, na gruncie norm planu, definiować poprzez przyjęcie, że jest to budynek o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku. W planie miejscowym tak, w sposób pośredni określono "mały dom mieszkalny". Także treść § 3 pkt 4 rozporządzenia wyraźnie rozróżnia budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym oraz budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Odnotować można, ze w obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego przepisie normującym obowiązki projektanta, ustawodawca rozróżnia pojęcia budynku jednorodzinnego i małego domu mieszkalnego. Nie ma to istotnego znaczenia dla rozumienia pojęcia budynku jednorodzinnego, ale potwierdza brak podstaw do utożsamiania tych pojęć na tle prawa budowlanego. Skonstatować następnie należy, że spór w niniejszej sprawie nie sprowadza się do tego, czy budynek składający się z trzech mieszkań może być, w świetle planu miejscowego, zaliczony do zabudowy jednorodzinnej, ale czy spełnia wymogi pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organy i Sad pierwszej instancji trafnie przyjęły, że w niniejszej sprawie, badać należy zgodność dokonanej samowolnie zmianę sposobu użytkowania z planem miejscowym w zakresie zgodności z pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek, co do którego dokonano samowolnie zmiany sposobu użytkowania został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja determinująca legalną kwalifikacje obiektu, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w stanie prawnym, w którym obowiązywała (i obowiązuje w trakcie rozstrzygania wniosku o wydanie zaświadczenia), definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Odnotować także należy, że niezależnie od dodania do ustawy Prawo budowlane, z dniem 11 lipca 2003 r., przepisu art. 3 pkt 2a, jeszcze wcześniej, bo z dniem 16 grudnia 2002 r. zostało uchylone rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tym dniem weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 3 pkt 2 określono, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W rozporządzeniu tym nie zawarto definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Od 11 lipca 2003 r. zawarta jest ona w unormowaniu rangi ustawowej – art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Takie doprecyzowanie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznacza, że w dacie rozstrzygania wniosku w niniejszej sprawie za zgodny z ustaleniami planu miejscowego mógł być uznany tylko obiekt stanowiący budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, a nie każdy obiekt, który przed wejściem w życie tego przepisu mieściłby się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej, o którym mowa w art. 4 ust. 5 i 6 planu miejscowego. Pamiętając zatem o zbliżonym do postępowania rozstrzygającego sprawę indywidualną, charakterze postępowania o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11), stwierdzić należy, że zaświadczenie powinno uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, co oznacza, że zmiana sposobu użytkowania musi odnosić się do obiektu budowlanego w rozumieniu obowiązujących przepisów. Nie jest więc możliwe procedowanie w kierunku takiej zmiany, która doprowadziłaby nie tyle do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego, ile do zmiany rodzaju obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2629/17). Rezultatem postępowania legalizacyjnego, w tym także postępowania określonego w art. 71a Prawa budowlanego, ma być doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaświadczenie nie może zatem potwierdzać kwalifikacji obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego – sprzecznej z powszechnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa budowlanego. Kwalifikację tę organ nadzoru budowlanego bada w związku z obowiązkiem sprawdzenia "zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. W związku z tym również odczytanie treści planu miejscowego z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może dotyczyć obiektu w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu uwzględniającym legalną definicję zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3226/20). W konsekwencji, postanowienia odmowne oraz zaskarżony wyrok nie są obarczone zarzucanym w skardze kasacyjnej naruszeniem art. 217 oraz art. 218 K.p.a. Przepisy te, w związku z art. 71a ust. 1 pkt 2 i art. 72 u1 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.