II OSK 2529/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 405/22 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr IF-VII.7840.3.14.2022.MF w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 405/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego, z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr IF-VII.7840.3.14.2022.MF, w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: A) Art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ administracji publicznej był zobowiązany do precyzyjnego określenia dokumentów żądanych od skarżącego; B) Art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w sposób sprzeczny z doświadczeniem życiowym oraz wnioskami wypływającymi z materiału dowodowego, polegający na uznaniu, że skarżący P. P. nie uzupełnił zgłoszenia o wszystkie wymagane dokumenty, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału zebranego w niniejszej sprawie wskazuje, iż skarżący dopełnił ciążącego na nim obowiązku i przedstawił organowi wszystkie wymagane dokumenty; C) Art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy to organ I instancji dopuścił się naruszeń podstawowych zasad prawa administracyjnego w stosunku do skarżącego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: A) art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Starosta Lubelski terminowo wniósł sprzeciw w sprawie dotyczącej zgłoszenia budowy garażu na działce o nr ew. [...] w miejscowości L., gm. K., podczas gdy sprzeciw ten został wniesiony po terminie; B) art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia robót, podczas gdy organ nie wskazał na jakiej podstawie żąda dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2022 r. oraz nie sprecyzował jakich dokumentów dokładnie żąda od skarżącego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 5d, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (patrz: Andrzej Gliniecki, [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod. red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, pkt 13 do art. 30). W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2), przerwany bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1185/10; wyrok NSA z 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1147/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1125/21). Konieczne jest jednak zastrzeżenie, że wniesienie sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, są wymagane przepisami Prawa budowlanego lub ustaw szczegółowych i o ile mają one zastosowanie w sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/16; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2859/18). W niniejszej sprawie kontrowersja dotyczy dwóch dokumentów wskazanych w postanowieniu Starosty Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 r., nakładającym na skarżącego obowiązek usunięcia braków zgłoszenia: decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wydanej przez Wójta Gminy Konopnica, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Lubelskiego w sprawie wyłączenia gruntu przeznaczonego pod planowaną inwestycję, z użytkowania rolniczego, na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący nie zakwestionował nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, że budowa projektowanego garażu stanowiła zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", skarżący miał obowiązek przedłożenia tej decyzji. Prawidłowe jest także, wbrew argumentacji skarżącego, stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, według którego, skarżący miał obowiązek przedłożenia decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nie podważono ustalenia, że działka na której planowana jest inwestycja, oznaczona jest jako Br-II Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, ze zm.), grunty rolne dzielą się na użytki rolne i nieużytki, zaś użytki rolne obejmują m.in. grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br. Przewidziana pod zabudowę inwestycja planowana jest na użytku rolnym klasy II, zatem wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Jak to wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyróżnia dwa tryby: zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ust. 2 ustawy) oraz decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji (art. 11 ustawy). Fakt, że dany grunt nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, nie oznacza, że nie jest konieczne uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Jak bowiem stanowi art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb (...) przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 4a ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a jej wydanie następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy (ust. 4) – por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1183/19. W sytuacji, w której zgłoszenie nie zawierało decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, organ był uprawniony do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w trybie określonym w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia robót, podczas gdy organ nie wskazał na jakiej podstawie żąda dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2022 r. oraz nie sprecyzował jakich dokumentów dokładnie żąda od skarżącego, a także powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 9 K.p.a. W postanowieniu z dnia 5 stycznia 2022 r. Starosta Lubelski powołał się na art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W odniesieniu do obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3 postanowienia) wskazał art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz organ właściwy do wydania decyzji. W odniesieniu do stanowiska w sprawie wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego wskazał ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz organ właściwy do wyrażenia stanowiska. Bezpodstawny jest zatem zarzut niewskazania podstawy żądania uzupełnienia dokumentów. Jasne było wskazanie żądanego dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest w tym miejscu spostrzeżenie, że Starosta przedwcześnie uznał, że przedłożona kopia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi realizacji nałożonego obowiązku. W myśl art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego, do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów. Jest oczywiste, że o funkcjonowaniu decyzji w obrocie prawnym można mówić, gdy jest to decyzja ostateczna. W związku z tym żądanie przedłożenia stosownej decyzji, w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy, oznacza obowiązek przedłożenia decyzji ostatecznej. Organ ma więc prawo do zażądania wyjaśnień lub stosownej adnotacji, w zakresie posiadania przez decyzję waloru ostateczności. Warto jednak zauważyć, że w odniesieniu do załączników wniosku o pozwolenie na budowę, w której to procedurze kwestia ta jest precyzyjniej sformułowana, jest mowa o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a nie ostatecznej, czy też prawomocnej decyzji (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Posiadanie przez decyzję cechy ostateczności jest okolicznością obiektywną. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym; w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" LEX/el. 2025, pkt 2 do art. 16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 606/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 685/13). Należy zatem, co do zasady, zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, w świetle przepisów Kodeksu nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona klauzulą ostateczności, jak również, że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do wniesienia odwołania czy cofnięcie odwołania przez stronę. Ostateczność jest immanentną cechą każdej decyzji wydanej przez organ II instancji, dlatego opatrywanie decyzji wydanych przez te organy "klauzulą ostateczności" jest zbędne. Umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści ma znaczenie czysto informacyjne – strona może przystąpić do wykonania decyzji, nie dysponując decyzją opatrzoną taką pieczęcią lub adnotacją (patrz: Piotr Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2024, pkt 5 do art. 16). W ramach uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień lub działań własnych organu możliwe było zatem ustalenie, czy przedłożona decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną. Jest przy tym oczywiste, że zakwestionowanie przedłożonego dokumentu z powodu braku cechy "prawomocności" było nieprawidłowe. Wykonaniu podlegają przecież, co do zasady, decyzje ostateczne. Uchybienie to może być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. polegającego na przyjęciu, że skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów. Jak wynika z poprzedzających rozważań, w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, zarzut kasacji jest trafny, gdyż przedwcześnie uznano, że przedłożenie decyzji nie stanowiło realizacji nałożonego obowiązku. Uchybienie to nie prowadziło jednak do uwzględnienia skargi. Nie ma bowiem podstaw do kwestionowania stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji w zakresie sprecyzowania żądania co do przedłożenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Brak użycia w postanowieniu nakładającym ten obowiązek słowa "decyzja" a użycie słowa "stanowisko", a jednocześnie określenie organu, wskazanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także sprecyzowanie przedmiotu tego stanowiska, tj. wyłączenie gruntu przeznczonego pod planowana inwestycję z użytkowania rolniczego, nie oznacza naruszenia art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, polegającego na niesprecyzowaniu żądanego dokumentu. Niezależnie od tej oceny, warto zwrócić uwagę na to, że w piśmie z dnia 16 stycznia 2022 r. skarżący sformułował stanowisko, według którego, z decyzji o warunkach zabudowy wynika brak wymagania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze. Wypowiedź ta mogła być skutkiem niezrozumienia różnicy między zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a zezwoleniem na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (art. 11 tej ustawy). Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 9 K.p.a., pamiętając jednak o szczególnym charakterze procedury zgłoszeniowej i odpowiednim stosowaniu tej normy, byłoby udzielenie wnioskodawcy stosowanego pouczenia. Wyraźne odmówienie przez skarżącego przedłożenia stanowiska właściwego organu i brak jakiejkolwiek próby uzyskania od organu stosowanego wyjaśnienia, oznaczają, że nie doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wyznaczony termin upływał z dniem 31 stycznia 2022 r., a pismo zawierające odmowę przedłożenia zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zostało przez skarżącego sporządzone w dniu 16 stycznia 2022 r., to nie było przeszkód aby skarżący zwrócił się do organu o stosowne wyjaśnienie, Miał na to jeszcze dwa tygodnie. Biorąc pod uwagę związanie organu materialnoprawnym terminem określonym w art. 30 ust. 5c w związku z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego, nie można omawianego obowiązku przerzucać wyłącznie na organ. To wnioskodawca wnoszący zgłoszenie powinien być zainteresowany przedłożeniem kompletu wymaganych dokumentów wraz ze zgłoszeniem. Instytucja przerwania biegu terminu (art. 30 ust. 5d) umożliwia wnioskodawcy uzupełnienie dokumentów. Nie jest natomiast, co do zasady, unormowaniem zwalniającym wnioskodawcę od aktywności w zakresie złożenia kompletnego zgłoszenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Starosta Lubelski terminowo wniósł sprzeciw w sprawie dotyczącej zgłoszenia budowy garażu na działce o nr ew. [...] w miejscowości L., gm. K., podczas gdy zdaniem skarżącego, sprzeciw ten został wniesiony po terminie. Jak już powyżej zasygnalizowano, przy ocenie wniesienia sprzeciwu w terminie nie można pomijać unormowania zawartego w art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. W sytuacji nałożenia przez organ, na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych, obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2), przerwany bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1185/10; wyrok NSA z 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1147/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1125/21). Jak już bowiem w poprzedzających uwagach stwierdzono, tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę. Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu kasacji wyroku NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1936/20, zauważyć trzeba, że nie jest to, wbrew twierdzeniu skarżącego, przejaw zmiany stanowiska orzecznictwa co do biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko odnosiło się do zasady sformułowanej w art. 30 ust. 5. W okolicznościach tamtej sprawy istotne było, czy doszło do wykonania robót przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. W odniesieniu do biegu terminu należy przytoczyć całą wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w analizowanym uzasadnieniu: "W świetle art. 30 p.b. obowiązującego w dacie wydawania decyzji, który reguluje zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 21 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu". Jest oczywiste, że chodzi o termin wskazany w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia. W rezultacie nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.