II OSK 2529/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.P. o wstrzymanie wykonania decyzji i postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: 1. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]znak: [...]; 2. odmówić wstrzymania wykonania postanowienia [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r., odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę opaski brzegowej w [...] o długości 27,7 m, na lewym brzegu rzeki [...], poniżej mostu do skrzydeł jazu małej elektrowni wodnej. Skargą kasacyjną M.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, że rozebranie opaski brzegowej może spowodować trudne do odwrócenia skutki w przyszłości, tj. zalanie terenów sąsiadujących, a nadto powodować szkody znacznych rozmiarów. Pismem z dnia 7 maja 2019 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], nakładającego na niego grzywnę w kwocie 10.000 zł oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2016 r. nakładającej obowiązek rozbiórki opaski brzegowej. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący wskazał, że nakazanie mu rozebrania przedmiotowej opaski brzegowej i nakładanie na niego grzywny celem wykonania tego obowiązku jest zdecydowanie przedwczesne i nad wyraz krzywdzące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, zaś po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w ww. przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny (lub akt wydany w granicach tej samej sprawy) zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie objętego wnioskiem aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przechodząc do oceny wniosków skarżącego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego był kolejnym, drugim wnioskiem skarżącego w tym przedmiocie, dlatego dla jego rozpoznania istotne znaczenie ma prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/18, którym Sąd ten, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny obecnie rozpoznając ponowny wniosek skarżącego będzie zatem uprawniony do zmiany zapadłego w niniejszej sprawie prawomocnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jeżeli zmianie uległy okoliczności sprawy. Mając powyższe na względzie należy zwrócić uwagę, że podlegającym obecnie rozpoznaniu wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący objął nie tylko zaskarżoną decyzję ale również decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą przedmiotową rozbiórkę. Ponadto we wnioskach o wstrzymanie podniósł okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania wykonania przedmiotowego nakazu. Z tych względów uznać należało, iż w sprawie doszło do zmiany okoliczności umożliwiającej ewentualną odmienną ocenę wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Będąca przedmiotem skargi kasacyjnej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji nakazującej rozbiórkę opaski brzegowej w [...], na lewym brzegu rzeki [...]. Skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji jest pozostawienie w obrocie prawnym nakazu rozbiórki (również objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania), którego wykonanie niewątpliwie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z podniesionych przez skarżącego we wnioskach okoliczności wynika, że rozebranie przedmiotowej opaski brzegowej może doprowadzić do zalania terenów sąsiednich, co spowodowałoby szkody znacznych rozmiarów. Ponadto należy zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że rozbiórka obiektu budowlanego przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków - w razie uwzględnienia skargi może okazać się bowiem, że decyzja o nakazie rozbiórki była wadliwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed wykonaniem tej decyzji. Rozbiórka obiektu przed rozpoznaniem sprawy może sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej, udzielona właścicielowi obiektu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna (zob. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OZ 716/19). Z tych wszystkich względów wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę zasługiwał na uwzględnienie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (zob. postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2773/17; z dnia 7 lipca 2017 r., sygn.. akt II OSK 1565/17; z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 753/15). W pojęciu sprawy "prowadzonej w granicach tej samej sprawy", o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mieści się natomiast zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu po wznowieniu postępowania, jak również objęta wnioskiem o wstrzymanie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazująca M. P. rozbiórkę przedmiotowej opaski brzegowej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Odnośnie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]nakładającego na niego grzywnę, stwierdzić należy, że postanowienie to zapadło w odrębnym postępowaniu administracyjnym (postępowaniu egzekucyjnym) i chociaż jego celem jest wymuszenie na skarżącym wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki przedmiotowej opaski brzegowej, to nie jest to akt wydany w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania tego postanowienia w niniejszym postępowaniu. Ponadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że równolegle do niniejszego postępowania toczy się postępowanie sądowoadministracyjne (sygn. akt VII SA/Wa 1984/18) wszczęte skargą M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]i to przede wszystkim w tym postępowaniu skarżący powinien ubiegać się o przyznanie mu ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania ww. postanowienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.