II OSK 2522/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 346/22 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r. nr WOP.7722.31.2022.ASN w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 346/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej jako "PWINB") z dnia 31 marca 2022 r., nr WOP.7722.31.2022.ASN w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wrześniu 2021 r., w wyniku kontroli na należącej do A. W. działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w B., wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy toru gokartowego. Postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej jako "PINB PG:) wstrzymał A. W. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie toru gokartowego obejmującego utwardzony plac z wyznaczonym torem ruchu, kontener z miejscem obsługi (recepcję), wiatę gospodarczą oraz sieć oświetleniową, a także pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej w wypadku złożenia tego wniosku. Organ pierwszej instancji ustalił, że tor gokartowy z obiektami towarzyszącymi stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia budowę. Postanowieniem z 25 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia A. W., PWINB uchylił orzeczenie PINB PG z 14 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powodem orzeczenia kasacyjnego było ustalenie (powzięte podczas kontroli przeprowadzonej 20 stycznia 2022 r. przez pracowników PWINB), że główna część przedmiotu postępowania, tj. tor gokartowy, przestał istnieć, zatem ocena pod względem legalności powinna objąć wyłącznie utwardzenie terenu, które zostało wykonane przed rozpoczęciem działalności toru gokartowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, PINB PG przeprowadził 4 lutego 2022 r. kontrolę, w trakcie której ustalił, że elementy toru gokartowego tj. kontener z miejscem obsługi (recepcja), wiata gospodarcza, nitka toru wyznaczona dwiema warstwami opon samochodowych oraz wygrodzenie wewnętrzne z barierek zostały rozebrane; z terenu nieruchomości usunięty został również kontener blaszany o wymiarach 1,60 m x 2,80 m (z informacją "na sprzedaż"); pozostała utwardzona masą bitumiczną powierzchnia gruntu i linia oświetleniowa. PINB PG ustalił także, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 4386 m2, w tym powierzchnia utwardzona około 3600 m2. Sieć oświetleniowa składa się z 8 słupów. Dojazd do działki odbywa się z ulicy [...] w B., po nieutwardzonej powierzchni wzdłuż ulicy [...]. Na terenie nieruchomości nr [...], wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr 53/8, ułożone są opony samochodowe. Do protokołu kontroli A. W. podał, że: wykonanie nawierzchni utwardzonej miało miejsce na podstawie umowy z 4 lutego 2019 r., następnie tor był wynajmowany, jednak umowa najmu 30 listopada 2021 r. została rozwiązana; wykonanie utwardzenia terenu i linii oświetleniowej było odrębną inwestycją, a odbiór robót końcowych miał miejsce do 15 kwietnia 2019 r. Postanowieniem z 17 lutego 2022 r., orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., PINB PG wstrzymał A. W. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - utwardzonego placu z oświetleniem na nieruchomości nr [...]. Poinformował również o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację, w tym o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu pierwszej instancji, utwardzenie nawierzchni nieruchomości wraz z siecią oświetleniową wykonane zostało jako odrębne zamierzenie inwestycyjne w miesiącach marzec-kwiecień 2019 r., jeszcze przed dzierżawą terenu na potrzeby toru gokartowego. W wyniku tych prac powstał obiekt budowlany - utwardzony plac z oświetleniem, funkcjonujący jako całość użytkowa. Jak ustalił PINB PG, w dniu 8 maja 2019 r. A. W. złożył w organie administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o wydanie pozwolenia na utwardzenie placu na działce nr [...], który to wniosek 16 lipca 2019 r. wycofał, w związku z czym postępowanie umorzono decyzją z 18 lipca 2019 r. Organ pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że jeśli utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą a nie służebną, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na ogólnej zasadzie z art. 28 ust. 1 P.b. Nie dotyczy go wówczas zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., które obejmuje wyłącznie utwardzenie stanowiące urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Zdaniem PINB PG, sporne w przedmiotowej sprawie utwardzenie powierzchni gruntu (utwardzony plac z oświetleniem) ma charakter samodzielny a nie służebny, nie jest powiązane funkcjonalnie z odrębnym obiektem budowlanym i stanowi budowlę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Roboty budowlane zostały zakończone a inwestor (właściciel nieruchomości) na ich wykonanie nie uzyskał pozwolenia na budowę. Zatem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b., w tym wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót na zasadzie ust. 5 tego przepisu. Organ wskazał też, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr IX/76/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Zacisze), Dz. Urz. Woj. Podl. nr 104, poz. 913). Pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 300 000 zł w przypadku złożenia takiego wniosku oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Powołując art. 49e pkt 1 oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b. PINB PG wyjaśnił zakres dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zaskarżonym postanowieniem z 31 marca 2022 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając w całości pogląd, iż przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie utwardzenia terenu ma zastosowanie wyłącznie do przypadków, gdy utwardzenie pełni funkcję służebną, a nie gdy pełni funkcję samodzielną lub dominującą. Jak wskazał organ odwoławczy, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2.1P,U,UC – przeznaczenie pod zabudowę produkcyjno-usługową z możliwością lokalizacji osiedlowego centrum handlowego wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Teren działki jest całkowicie utwardzony, nie ma na nim żadnego obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wykonane utwardzenie stanowi więc budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na ogólnej zasadzie wynikającej z art. 28 P.b. Pozwolenia inwestor nie posiada, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na zasadzie ust. 5 tego przepisu (a więc także gdy budowa została zakończona) i pouczenia inwestora o możliwościach wynikających z procesu legalizacji sformułowanych w art. 48 ust. 3 i następne P.b., tj. możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Obowiązek pouczenia PINB PG zrealizował. Zdaniem PWINB, wobec jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego nie mogły zastosować art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. do spornego utwardzenia, bowiem nie pełni ono funkcji służebnej (wskazał wyroki WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 686/21, II SA/Bk 229/21, II SA/Bk 186/21, a także wyroki NSA w sprawach II OSK 1974/10 oraz II OSK 1722/12). Skargę na postanowienie PWINB złożył od sądu administracyjnego A. W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 29 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez błędne uznanie, że jeżeli utwardzenie gruntu pełni funkcję samodzielną albo dominującą a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na zasadzie ogólnej z art. 28 P.b., w sytuacji gdy przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie dokonuje dystynkcji utwardzenia gruntu na samodzielne lub służebne, zatem zamiarem ustawodawcy nie było rozróżnienie charakteru utwardzenia gruntu w kontekście zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; dokonanie takiego rozróżnienia przez organy i zawężenie ustawowego kryterium zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie do utwardzenia gruntu o charakterze służebnym jest zabiegiem niedopuszczalnym; każdego rodzaju utwardzenie gruntu zwolnione jest bowiem z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, skutkującej uznaniem, że utwardzenie działki nr [...] miało charakter samodzielnej inwestycji budowlanej, w sytuacji gdy stanowiło element inwestycji polegającej na wybudowaniu toru gokartowego, miało zatem charakter służebny, jako pierwotny etap budowy tego obiektu; 3. art. 7 w związku z art. 8 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z kardynalnymi zasadami rządzącymi tym postępowaniem, w szczególności w sposób podważający zaufanie uczestnika do organu prowadzącego sprawę, który to organ całkowicie dowolnie wykłada przepisy prawa na niekorzyść uczestnika. Skarżący stwierdził, że wydane postanowienia rażąco naruszają przepisy P.b. i K.p.a. oraz godzą w jego słuszny interes prawny. Regulacja art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie rozróżnia o jakie utwardzenie chodzi (ze względu na materiał wykonania czy samoistny charakter), a organ dokonał wykładni zawężającej tej regulacji, która nie jest uprawniona. Gdyby zamiarem ustawodawcy było nadanie ww. przepisowi brzmienia, jakie prezentuje organ, uczyniłby to w treści przepisu. Skarżący wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1283/11 jako podważający wykładnię art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. zaprezentowaną przez organy w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie, utwardzenie gruntu nie miało charakteru samodzielnego, tzn. nie było przeznaczone do samodzielnego funkcjonowania np. jako plac składowy czy postojowy. Miało charakter służebny jako niezbędny element obiektu budowlanego, którym był tor gokartowy, w całości rozebrany. Utwardzenie gruntu stanowiło pierwszy etap budowy toru, sam utwardzony plac nie stanowił natomiast odrębnego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że z materiału dowodowego zebranego po wydaniu zaskarżonego postanowienia wynika, iż na działce nr [...] pojawiła się zabudowa usługowa oraz nitka toru gokartowego. Żaden z tych obiektów nie powstał po uzyskaniu zgody organu architektoniczno-budowlanego. Zatem trudno jest stwierdzić, iż aktualnie inwestycja zmieniła charakter. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 346/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem sporu jest legalność wykonania utwardzenia powierzchni działki nr [...] oraz wykonania sieci oświetleniowej. Skarżący twierdzi, że nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie tych robót z uwagi na zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z czym nie zgadza się organ. Sąd uwzględnił argumentację organu. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce nr [...] wraz z oświetleniem składającym się ośmiu słupów wykonane zostało w marcu-kwietniu 2019 r., w tym utwardzenie wykonano na podstawie "Umowy na wykonanie nawierzchni" z 4 lutego 2019 r. zawartej między właścicielem ww. działki A. W. oraz wykonawcą, z terminem odbioru końcowego do 15 kwietnia 2019 r. Z protokołu kontroli z 4 lutego 2022 r. wynika (według oświadczenia właściciela działki), że najpierw wykonano oświetlenie, następnie utwardzoną nawierzchnię. W aktach administracyjnych znajduje się również umowa najmu nieruchomości niezabudowanej utwardzonej, tj. działki nr [...] z 1 maja 2019 r. z przeznaczeniem na tor kartingowy. Umowa została rozwiązana 30 listopada 2019 r. oraz usunięto elementy tworzące tor kartingowy niebędące elementami samej nieruchomości (budynki, wygrodzenie toru, część opon). Na podstawie powyższego materiału, bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a. (zgodnie z którą okoliczności uznaje się za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego), organy ustaliły, że utwardzenie i oświetlenie powstało wcześniej niż tor kartingowy. Innymi słowy, istniejące utwardzenie i oświetlenie zostało wykorzystane pod tor kartingowy, natomiast nie powstało łącznie z torem i jako tor. Po wtóre, nadanie utwardzeniu terenu i jego oświetleniu funkcji toru kartingowego nastąpiło przez umieszczenie dodatkowych elementów (m.in. budynku recepcji, wygrodzenia torów itp.), bez których nie byłoby samego toru ale istniałoby utwardzenie wraz z oświetleniem, mogące spełniać również inne funkcje, np. placu składowego, parkingu, placu manewrowego itp. Nie może również ujść uwadze, że utwardzenie ma stosunkowo znaczną powierzchnię ("Umowa na wykonanie nawierzchni" wskazuje 3000 m2, organ ustalił, że jest to około 3600 m2, której to wielkości skarżący nie kwestionował). Utwardzenie nie polegało też wyłącznie na wyrównaniu terenu, a zakres robót był znacznie szerszy. Polegał na wyrównaniu podłoża równiarką, na zagęszczeniu podłoża walcem oraz wykonaniu nawierzchni bitumicznej o średniej grubości warstwy 5 cm (§1 ust. 2 "Umowy"). Nadto, z wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez skarżącego 8 maja 2019 r. nie wynika cel, w jakim zadeklarował zamiar wykonania utwardzenia. Przedmiot robót budowlanych określił wyłącznie jako utwardzenie terenu (k. 7 akt adm.). Nie wspomniał o budowie toru gokartowego, mimo że umowa najmu na ten cel została zawarta 1 maja 2019 r. Według Sądu powyższe oznaczało, że w momencie wykonywania, utwardzenie i oświetlenie nie było realizowane jako część służebna większej całości ale jako samoistny obiekt budowlany. Nie zmienia tego późniejsze jego przeznaczenie pod tor gokartowy, skoro elementy tego toru nie są trwale połączone z utwardzeniem i oświetleniem, mogą być zdemontowane bez ingerencji w samo utwardzenie i oświetlenie oraz w sposób, który nie wyklucza wykorzystania ich samoistnie bądź w połączeniu z innymi elementami do innych funkcji niż tor gokartowy. Innymi słowy, zdemontowanie elementów nadających utwardzeniu i oświetleniu funkcję toru gokartowego nie pozbawia tych ostatnich możliwości pełnienia samodzielnej roli. Stanowią bowiem obiekt budowlany mogący pełnić funkcję samodzielną, odrębną i samowystarczalną. Nie podważa tej konkluzji okoliczność, iż wraz z elementami dodatkowymi utwardzenie i oświetlenie mogą tworzyć tor gokartowy, bowiem mogą funkcjonować również i bez tych elementów (w skardze wskazano wprost, że "tor gokartowy został w całości rozebrany", podczas gdy utwardzenie i oświetlenie pozostały). W ocenie Sądu, sporne utwardzenie powierzchni wraz z oświetleniem spełniało więc cechy obiektu budowlanego w postaci budowli, która nie kwalifikowała się w momencie wykonania do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. O tym, czy obiekt powstał zgodnie z prawem, w szczególności czy uzyskał wymagane prawem formalne zgody bądź dopuszczenia (pozwolenie na budowę, zgłoszenie, brak sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych) decyduje stan prawny obowiązujący w momencie powstania obiektu. Skoro utwardzenie wraz z oświetleniem zrealizowano w marcu-kwietniu 2019 r., to zgodnie z ustawą P.b. w brzmieniu z tej daty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1); a pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5). Pozwolenia na budowę wymagało natomiast wykonywanie robót budowlanych stanowiących budowlę, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 P.b.). Dla kwalifikacji robót budowlanych jako budowli, w szczególności zaś dla ustalenia czy określone utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, istotne jest ustalenie co powstało w wyniku wykonywania robót oraz w jakim celu roboty były wykonywane. Analiza treści art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (a obecnie, od 19 września 2020 r. – art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.) pozwala przyjąć, że jeśli utwardzenie gruntu jest budowlą, nie korzysta z ww. zwolnienia. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych, w wyniku których powstaje utwardzenie gruntu niebędące samodzielną budowlą, decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego, który pełni samodzielną funkcję np. jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Innymi słowy, jeśli wskutek utwardzenia powierzchni gruntu powstaje samodzielna budowla, nie obejmuje jej zakres przedmiotowy regulacji art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. (a wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.). Tych ostatnio wskazanych przepisów nie można bowiem wykładać w oderwaniu do pozostałych regulacji P.b. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dla lepszego wyjaśnienia czym różni się utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej objęte ww. zwolnieniem od samodzielnej budowli należy sięgnąć do definicji urządzenia budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Jeśli zatem utwardzenie powierzchni gruntu powstające w wyniku wykorzystania materiałów budowlanych powoduje powstanie obiektu o funkcji służebnej na wzór urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., nie mamy do czynienia z powstaniem samodzielnego obiektu budowlanego. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (vide np. wyrok z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną, samodzielną budowlę (jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna). W takim przypadku nie dotyczą go regulacje art. 29 ust. 2 pkt 5 (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4) w związku z art. 3 pkt 9 P.b., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu a odrębnym obiektem budowlanym (np. wyrok z 24 czerwca 2021 r., II SA/Go 322/21). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być zatem różne, jednak aby mogły skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie znaczna powierzchnia utwardzenia, sposób jego wykonania wynikający z "Umowy", wyposażenie w oświetlenie, czas wykonania (wskazujący na zamierzenie wykonania jako odrębnej inwestycji) i towarzyszące dokumenty niewskazujące, iż miałoby pełnić funkcję służebną wobec innego obiektu budowlanego – świadczą o wykonaniu w okresie marzec-kwiecień 2019 r. budowli a nie urządzenia budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę i niekorzystającej ze zwolnienia z obowiązku jego uzyskania. Wynika to z analizy i wykładni regulacji art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Tego wniosku nie podważa okresowe wykorzystywanie obiektu pod tor gokartowy (bowiem istnieje możliwość innego wykorzystania utwardzenia) ani argumenty o zbyt wąskim wykładaniu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Sąd w tym kontekście zwrócił uwagę, że w przytoczonym w skardze wyroku NSA w sprawie II OSK 1283/11 sąd kasacyjny sformułował nie tylko stanowisko zacytowane przez skarżącego (zgodnie z którym sposób wykorzystania powierzchni utwardzonego gruntu, po jego wykonaniu, nie świadczy o tym, że wykonano obiekt budowlany), ale też wywiódł, że "Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni działki budowlanej". Istotne jest czy sposób wykonania utwardzenia powoduje, że wynik robót budowlanych przekracza możliwości przyjęcia, że jest to wyłącznie utwardzenie służebne, jako urządzenie budowlane. W ocenie Sądu, nie pełni wyłącznie funkcji służebnej obiekt sporny w sprawie niniejszej, posiadający powierzchnię około 3600 m2, wykonany z pięciocentymetrowej warstwy bitumicznej, oświetlony za pomocą ośmiu słupów oświetleniowych, niepołączony trwale z innym obiektem, a jedynie okresowo wykorzystywany na tor gokartowy i powstały przed takim jego wykorzystaniem. Bez znaczenia też jest, że na wcześniejszym etapie rozpoznania sprawy organ prowadził postępowanie wobec budowli składającej się z utwardzenia z oświetleniem i elementów toru gokartowego, skoro nawet pozbawienie utwardzenia i oświetlenia elementów tworzących tor nie pozbawia utwardzenia i oświetlenia charakteru samoistnej budowli, co wyżej wywiedziono. Stwierdzenie niedotrzymania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, według brzmienia przepisów P.b. z daty prowadzenia tego postępowania. Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej po 19 września 2020 r., zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu po zmianie z tą datą następującej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: P.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1); w postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3); na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4); postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Prawidłowo stosując powyższe przepisy organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie robót budowlanych mimo zakończenia budowy oraz poinformowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji, czyli orzeczenia ostatecznego (art. 48a ust. 3 P.b.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., został również bez naruszenia prawa pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczenia (sposób ten przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia PINB PG, które zostało utrzymane w mocy i zaakceptowane zaskarżonym postanowieniem). Zgodnie z art. 59f P.b., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1); stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2); kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Organ pierwszej instancji zaliczył sporną budowlę do kategorii XXII (place postojowe, składowe, składowiska odpadów, parkingi), dla których współczynnik kategorii wynosi 8,0 a współczynnik wielkości 1,5 jak dla obiektów o powierzchni 1000-5000 m2 (vide załącznik do P.b.). Wskazał również na możliwość pięćdziesięciokrotnego podwyższenia opłaty zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. Wyjaśnił więc sposób obliczenia opłaty. Poinformował również skarżącego o charakterze dokumentów legalizacyjnych, jakie powinny być złożone do wniosku o legalizację. Zdaniem Sądu, nie doszło więc do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w wersji z daty wykonania obiektu budowlanego, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym. Organy nie dokonały dowolnej, zbyt swobodnej bądź zawężającej interpretacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w okolicznościach sprawy, a jego niezastosowanie a zastosowanie art. 28 ust. 1 P.b. nie narusza prawa. Nie zostało również postępowanie administracyjne poprowadzone w sposób, który obiektywnie wskazuje na podważenie zaufania do organów władzy publicznej. Skarżący aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu, współpracował z organem, stawiał się na kontrole, udostępniał dokumenty, korzystał ze środków zaskarżenia, był informowany o czynnościach procesowych. Postępowanie, zdaniem sądu, było więc transparentne i wolne od sytuacji, w których skarżący mógł być pominięty czy zaskoczony. Natomiast fakt wydania orzeczeń nie po myśli skarżącego i zaprezentowanie oceny prawnej, z którą skarżący się nie zgadza, nie stanowi o naruszeniu zasady budzenia zaufania z art. 8 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie prawnej wyważono zarówno interes społeczny jak i słuszny interes inwestora (mając na uwadze reglamentację procesu budowlanego), a stanowiska organów wynikają z uzasadnień wydanych postanowień Nie doszło więc również do naruszenia art. 7 czy art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący jest też zarówno inwestorem jak i właścicielem nieruchomości, zatem osobą, do której zaskarżone postanowienie mogło być kierowane na zasadzie art. 52 P.b. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł A. W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 29 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że jeżeli utwardzenie gruntu pełni funkcję samodzielną albo dominującą a nie służebną, wtedy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych określonych w art. 28 ust. 1 Pr.Bud., w sytuacji gdy zaskarżony przepis art. 29 ust. 4 pkt. 4 Pr.Bud. nie dokonuje dystynkcji utwardzenia gruntu na samodzielne lub służebne, co oznacza, że zamiarem ustawodawcy nie było rozróżnienie charakteru utwardzenia gruntu w kontekście zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a dokonanie takiego rozróżnienia przez WSA w Białymstoku i zawężenie ustawowego kryterium zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie do utwardzenia gruntu o charakterze służebnym jest zabiegiem niedopuszczalnym, bowiem każdego rodzaju utwardzenie gruntu, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt. 4 Pr.Bud. zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że skoro utwardzenie działki gruntu oraz budowa linii oświetleniowej miały miejsce jeszcze przed dzierżawą terenu na potrzeby toru gokartowego, to nie można uznać, że stanowiły element inwestycji polegającej na budowie tego toru, tylko utwardzenie to stanowiło samodzielną inwestycję, dla której wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy ocena tego, czy wykonane prace budowlane polegające na utwardzeniu gruntu stanowiły samodzielną inwestycję, czy stanowiły element większej całości, powinien być dokonany z punktu widzenia inwestycji, która została zakończona, a w tym przypadku zakończenie inwestycji nastąpiło dopiero w chwili wybudowania toru gokartowego, co potwierdza, że od samego początku zamiarem Skarżącego było utwardzenie gruntu, mające służyć pod tor gokartowy, i faktu tego nie zmienia zawarcie dopiero w okresie późniejszym umowy dzierżawy, gdyż ona reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne pomiędzy stronami umowy i nie może być brana pod uwagę do oceny służebnego bądź samodzielnego charakteru wykonanych robót, 3. art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., poprzez uznanie, że dokonane przez Skarżącego utwardzenie gruntu ma charakter samodzielny, bowiem nie jest powiązane funkcjonalnie z odrębnym obiektem budowlanym, wobec którego pełniłby funkcję służebną, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niezbicie wynika, że odrębnym obiektem budowlanym, wobec którego utwardzenie terenu pełniło funkcję służebną był właśnie wybudowany przez skarżącego tor gokartowy W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, utwardzenie terenu pełniło samodzielną funkcję a nie funkcję uzupełniającą. W konsekwencji realizacja tego utwardzenia, w czasie jego realizacji, wymagała pozwolenia na budowę. Realizacja utwardzenia terenu bez pozwolenia skutkowała wszczęciem postępowania w sprawie dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przedstawił szczegółową argumentację w tej kwestii, którą zdaniem NSA należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe. Zarzuty naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia kontroluje, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia oraz czy został poddany przez organy administracji prawidłowej ocenie. Aby zarzucić Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że ocena dowodów dokonana przez organ administracji jest prawidłowa, w skardze kasacyjnej powinien zostać postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Skarżący kasacyjnie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie postawił. Zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. może odnosić się tylko do tych dowodów, które zostały przeprowadzone przed Sądem I instancji, to jest takich dowodów, które były poddane ocenie wyłącznie Sądu nie zaś organów administracji. Z akt sądowych wynika, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie były przeprowadzane dodatkowe dowody z dokumentów, które nie byłyby wcześnie przeprowadzane przed organami administracji. Z tego powodu nie ma podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.