II OSK 2516/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.G. oraz A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1823/19 w sprawie ze skarg T.G. oraz A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 22 maja 2019 r., nr SKO.4110/18-20,23/2019 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości rolniczej 1. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym co do skargi kasacyjnej T.G.; 2. oddala skargę kasacyjną A.G.; 3. zwraca T.G. 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem wpisu od skargi kasacyjnej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 4. oddala wniosek uczestników A.W., J.W.1, J.W.2, M.W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1823/19, oddalił skargi T.G. oraz A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 22 maja 2019 r., nr SKO.4110/18-20,23/2019 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości rolniczej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. IGS.6723.1.23.2016/2018 z dnia 29 marca 2019 r. nakazującą T.G. i A.G. przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości rolniczej stanowiącej działkę nr [...] obręb K. oznaczonej symbolem R w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. poprzez usunięcie z tego terenu kruszarek, składowanych kamieni, hałd tłucznia oraz hałd żwiru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniósł T.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu artykułu 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez pominięcie faktu, iż Wójt Gminy K. wszczął i prowadził postępowanie, a następnie rozstrzygnął w sprawie uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2015 r., znak IGS. 6723.3.2015, umarzającą postępowanie w sprawie zgodności lokalizacji zakładu G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ("Decyzja Wójta"), 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu artykułu 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 16, 77, 80 k.p.a. przez ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, przez pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym obowiązującej decyzji Starosty P. z dnia 1 grudnia 2015 r., nr ROŚ.6233.15.3.2015, która to decyzja zezwala na składowanie kamienia, mieszanki bitumicznej i kruszywa na działce [...] ("Decyzja Starosty"), oraz przez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. materiały są składowane na innych częściach działki niż wymienione ww. decyzji Starosty P., 3. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu artykułu 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w postępowaniu dotyczącym zgodności lokalizacji zakładu G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zakład G. zlokalizowany jest na działce [...] oznaczonej w planie miejscowym jako RMN, zaś na działce [...]1 jedynie składowane są odpady zgodnie z Decyzją Starosty oraz przez zaniechanie ustalenia gdzie zakład G. jest zlokalizowany, pomimo iż postępowanie toczyło się w sprawie zgodności lokalizacji zakładu G. z m.p.z.p., a nie w sprawie zgodności sposobu korzystania przez T.G. z działki nr [...]1, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu artykułu 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do obiektów tymczasowych, które nie mają znaczenia dla planu miejscowego, w związku ze składowaniem na działce [...]1 materiałów, które to składowanie odbywa się na podstawie i zgodnie z obowiązującą Decyzją Starosty. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie, przekazanie wyroku do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W drugiej kolejności skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez pominięcie faktu, iż Wójt gminy K. wszczął i prowadził postępowanie, a następnie rozstrzygnął w sprawie uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2015 r., znak IGS. 6723.3.2015, umarzającą postępowanie w sprawie zgodności lokalizacji zakładu G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ("Decyzja Wójta"), 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 16, 77, 80 k.p.a. przez ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, przez pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym obowiązującej decyzji Starosty P. z dnia 1 grudnia 2015 r., nr ROŚ.6233.15.3.2015, która to decyzja zezwala na składowanie kamienia, mieszanki bitumicznej i kruszywa na działce [...]1 ("Decyzja Starosty"), oraz przez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. materiały są składowane na innych częściach działki niż wymienione w ww. decyzji Starosty P., 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w postępowaniu dotyczącym zgodności lokalizacji zakładu G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zakład G. zlokalizowany jest na działce [...] oznaczonej w planie miejscowym jako RMN, zaś na działce [...]1 jedynie składowane są odpady zgodnie z Decyzją Starosty, oraz przez zaniechanie ustalenia gdzie zakład G. jest zlokalizowany, pomimo iż postępowanie toczyło się w sprawie zgodności lokalizacji zakładu G. z m.p.z.p., a nie w sprawie zgodności sposobu korzystania przez T.G. z działki nr [...]1, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do obiektów tymczasowych, które nie mają znaczenia dla planu miejscowego w związku ze składowaniem na działce [...]1 materiałów, które to składowanie odbywa się na podstawie i zgodnie z obowiązującą Decyzją Starosty. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie, przekazanie wyroku do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnicy postępowania J.W.1, J.W.2, M.W., A.W. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strony zanegowały prawdziwość twierdzeń przedstawionych w skardze kasacyjnej. Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. pełnomocnik T.G. cofnął skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez skarżącego, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl art. 60 p.p.s.a.: "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności." Stosownie zaś do art. 193 zd. 1 p.p.s.a. in principio: "Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym...". Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przeszkód do cofnięcia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 60 p.p.s.a. Stąd też, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzył postępowanie kasacyjne w tej sprawie, co do skargi kasacyjnej T.G.. Rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna A.G. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez pominięcie faktu, iż Wójt gminy K. wszczął i prowadził postępowanie, a następnie rozstrzygnął w sprawie uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2015 r., IGS. 6723.3.2015, umarzającą postępowanie w sprawie zgodności lokalizacji zakładu G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że stan określany mianem res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), będący jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. art. 156 § 1 k.p.a., występuje w sytuacji tożsamości spraw, z których jedna została już załatwiona decyzją ostateczną. Tożsamość spraw zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawach, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego spraw (wyrok NSA z 9.06.2022 r., III FSK 341/22, LEX nr 3360579). W kontrolowanym wyroku Sąd słusznie nie dopatrzył się tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2015 r. oraz zaskarżoną decyzją. Sprawa zakończona decyzją o umorzeniu postępowania (z 2015 r.) dotyczyła działania zakładu na działce nr [...]. Natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją odnosiło się do zagospodarowania działki nr [...]1 niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 16, 77, 80 k.p.a. przez ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, przez pominięcie istnienia obowiązującej decyzji Starosty P. z dnia 1 grudnia 2015 r., zezwalającej na składowanie kamienia, mieszanki bitumicznej i kruszywa na działce [...]1 oraz przez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. materiały są składowane na innych częściach działki niż wymienione w ww. decyzji Starosty P. Również i w tym przypadku Sąd I instancji dokonał trafnej oceny przebiegu postępowania wyjaśniającego przez organy obu instancji, które odniosły się do wskazanej powyżej decyzji Starosty P. W zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, że zezwolenie na składowanie odpadów kamieni, mieszanki bitumicznej i kruszywa dotyczyło tylko na części działki [...]1 i nie obejmowało tej części nieruchomości oznaczonej w planie miejscowym symbolem R. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu dotyczącym zgodności lokalizacji zakładu G. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści decyzji i jej uzasadnienia, przedmiotem postępowania administracyjnego było przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości rolniczej położonej na części działki nr [...]1 obręb K. oznaczonej w planie miejscowym symbolem R, nie zaś lokalizacja zakładu G. Sąd słusznie podzielił pogląd organu, że obiekty znajdujące się na części rolniczej działki nr [...]1 nie mogły być uznane za związane z prowadzeniem działalności rolniczej (uprawy rolne), ponieważ były związane z funkcjonowaniem zakładu G. Z tego też względu właściwe było zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym: "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania." Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do obiektów tymczasowych, które nie mają znaczenia dla planu miejscowego w związku ze składowaniem na działce [...]1 materiałów, które to składowanie odbywa się na podstawie i zgodnie z obowiązującą decyzją Starosty. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie stan udokumentowany w aktach sprawy potwierdza odmienne od przewidzianego w planie miejscowym zagospodarowanie działki nr [...]1, w części w jakiej została oznaczona symbolem R. Działka ta utraciła pierwotny charakter rolniczy. Toczące się od roku 2015 postępowania potwierdza trwałość zagospodarowania terenu sprzecznego z ustaleniami planu. Stąd też zastosowanie cytowanego wyżej art. 59 ust. 3 u.p.z.p. należało uznać za uzasadnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do skargi kasacyjnej T.G. podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzył postępowanie kasacyjne. O zwrocie wpisu T.G., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W odniesieniu do skargi kasacyjnej A.G., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A.W., J.W.1, J.W2. oraz M.W., występujących w charakterze uczestników postępowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie, zaś przepis szczególny, o którym mowa w art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikom postępowania. (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).