II OSK 2497/14

Dnia 16 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1700/13 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz M. Z. kwotę 1400 ( jeden tysiąc czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W toku postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej sieci kanalizacyjnej przy ul. S. w Katowicach organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 12 kwietnia 2013 r. oględziny. Na ich podstawie ustalił, że oba lokale w budynku nr [...] przy ul. S. są podłączone do kanalizacji sanitarnej. Na terenie działki nr [...] usytuowana jest studzienka nr 2.1, do której przyłączone są oba lokale. Ze studzienki 2.1. kanalizacja biegnie do studzienki nr 2 na działce nr [...] i dalej przez tę działkę do studzienki nr 1 usytuowanej na końcu istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał M. Z. przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. wymienionych w nim dokumentów. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M. Z. rozbiórkę samowolnie wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej ścieki z budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. S. w Katowicach - biegnącej przez działkę nr [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ul. S. - bocznej. Zdaniem organu zrealizowana samowolnie kanalizacja sanitarna na odcinku między studzienką nr 2.1 a studzienką nr 1 stanowi sieć, zaś na odcinku między studzienką nr 2.1 a oboma lokalami w budynku jest przyłączem. Skoro sieć zrealizowano bez pozwolenia na budowę i nie wykonano obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zachodziła podstawa do wydania nakazu jej rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.Z. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z projektu budowlano – wykonawczego "Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych przy ulicy S. działka [...] w Katowicach" wynika, że zgodnie z warunkami technicznymi, projektowana kanalizacja włączona zostanie do istniejącej kanalizacji [...] na terenie działki nr [...] poprzez wybudowanie studni [...] na ciągu głównym. Ciąg główny rozpoczyna się od włączenia do istniejącego kanału [...], natomiast kończy się studnią oznaczoną węzłem 2. Odcinek od pkt 2 do 2.11 oraz 2.12 stanowi przyłącze kanalizacyjne. Sieć główna ma mieć długość 39,5 m, natomiast długość przyłączy ma wynosić 15,5 m. Mając na uwadze powyższy projekt oraz legalną definicję przyłączy (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), organ za podstawowe kryterium dla oceny końca przyłącza kanalizacyjnego i początku sieci uznał studzienkę kanalizacyjną. Drugie z kryteriów – granicy nieruchomości – ma charakter pomocniczy i wolno je stosować, gdy pierwsze z nich jest niemożliwe do zastosowania. Sieć z kolei stanowią tylko te przewody i odcinki, które są w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Tym samym w przedmiotowej sprawie od budynku (a dokładniej dwóch jego lokali) do studzienki oznaczonej nr 2.1 obiekt stanowi przyłącze, a od punktu 2.1 do punktu 1 sieć kanalizacyjną. W konsekwencji tego inwestor wykonał legalnie przyłącze, ale odnośnie części stanowiącej sieć kanalizacyjną, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec nieprzedłożenia przez inwestora stosownych dokumentów, należało nakazać jej rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Z., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając im naruszenie prawa materialnego: art. 3 ust. 1 lit. b i ust. 3, art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 48 Prawa budowlanego i art. 2 pkt 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także uchybienie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni pojęć "przyłącza" i "sieci" użytych w art. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do których odwołano się w art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego. Jak zaznaczył Sąd z uwagi na treść art. 29a ust. 3 Prawa budowlanego, realizując przyłącze inwestor może dokonać zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego, bądź też skorzystać z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. Uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy jednak wyłącznie przyłączy w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Budowa sieci, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, nie została natomiast zwolniona od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że przyłącze to przewód za instalacją (§ 122 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), to w przypadku odcinka od studzienki 2.1 do studzienek 2 i 1, doszłoby do pominięcia elementu definicji przyłącza (art. 2 pkt 5 ustawy) – "instalacji wewnętrznej w nieruchomości", którym to pojęciem nie posługuje się § 122 ust. 1 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii prawnego wymogu posiadania sieci przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, Sąd podkreślił, że przed wybudowaniem przewodów i urządzeń nigdy nie może być mowa o ich posiadaniu przez jakikolwiek podmiot, nawet inwestora. Ani Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ogranicza zaś kręgów inwestorów, gdy chodzi o budowę sieci kanalizacyjnej. Regulacja art. 31 ust. 1 ustawy dotyczy natomiast odcinka przewodu, który jest urządzeniem kanalizacyjnym, czyli siecią, a nie przyłączem. Istotna jest jedynie różnica reżimów prawnych. Tylko realizacja przyłączy możliwa jest w uproszczonym trybie z art. 30 Prawa budowlanego, bądź z art. 29a. Budowa sieci wymaga natomiast pozwolenia na budowę. Skoro bezsporne jest, że pierwsza studzienka oznaczona na projekcie budowlanym 2.1, położona jest na działce "nr [...]", stanowiącej własność skarżącej, to prawidłowo organy zakwalifikowały do kategorii przyłącza jedynie odcinek na długości do budynku, w którym znajduje się wewnętrzna instalacja kanalizacyjna. Pierwsza studzienka licząc od strony budynku, rozpoczyna przyłącze jako odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację. Sieć nigdy nie łączy się z instalacją wewnętrzną, gdyż rozdziela je przyłącze. Zdaniem Sądu, przyłączem może być odcinek poza granicami nieruchomości odbiorcy. Pojęciem nieruchomości gruntowej posługuje się jednoznacznie przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżąca jest właścicielką działki "nr [...]", na której położona jest pierwsza studzienka, licząc od strony budynku. Zrealizowana przez nią kanalizacja sanitarna od tej studzienki biegnie do granicy tej działki, dalej do studzienki nr 2, a następnie do studzienki nr 1, przy czym obie one i łączący je odcinek położone są na działce nr [...], będącej współwłasnością skarżącej i uczestników postępowania. Skoro działka ta stanowi przedmiot odrębnej własności, to znajdujący się na niej odcinek kanalizacji nie jest przyłączem w rozumieniu art. 2 pkt 5, a przed jego wybudowaniem nie mógł być w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Zdaniem skarżącej, sieć kanalizacyjna znajdująca się w posiadaniu Katowickich Wodociągów, rozciąga się najwyżej do studzienki, do której skarżąca wykonała odcinek kanalizacji. Co więcej, skarżąca przywołując w skardze treść umowy zawartej z K. i M. P. pomija wydane na jej rzecz warunki podłączenia do sieci z dnia 9 lutego 2011 r., w których jest mowa o obowiązku uzyskania zgody i odpowiedniej służebności przesyłu w przypadku ułożenia sieci wodno-kanalizacyjnej na terenach prywatnych, na mocy której przedsiębiorstwo będzie mogło korzystać z tych nieruchomości w zakresie niezbędnym do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń wod.-kan. Przedsiębiorstwo pouczyło też skarżącą o obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego sieci i przyłączy wod.-kan. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że warunkiem podłączenia do istniejącej sieci ze strony przedsiębiorstwa był wymóg uzyskania posiadania odcinka kanalizacji po jego wybudowaniu. Pod takim też warunkiem Katowickie Wodociągi dokonały uzgodnienia projektu. Nie ma zatem znaczenia fakt, że w protokole odbioru budowy kanalizacji, realizowanej przez M. M. z dnia 3 lutego 2011 r. w zaleceniach zawarto wskazanie, że całość kanalizacji sanitarnej znajdzie się w eksploatacji inwestora. Protokół ten został sporządzony pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót budowlanych i w żaden sposób nie dowodzi granic posiadania Wodociągów Katowickich. Opatrzenie protokołu pieczęcią tego przedsiębiorstwa świadczy jedynie, że dokument ten wpłynął do tej firmy. Wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji dokonały też należytych ustaleń faktycznych w oparciu o przedłożone dokumenty. W konsekwencji, skoro sporne roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała przed ich realizacją, zaś zrealizowano obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, wdrożono tryb z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Ponieważ skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sankcją musiał być nakaz rozbiórki z mocy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów uchybienia wymogom z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego przez niewłaściwe jego niezastosowanie, a polegające na przyjęciu, że wybudowane przez skarżącą urządzenie budowlane nie podlega jako przyłącze zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki wybudowanego przez stronę przyłącza w sytuacji, w której brak było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 3 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego przez nieprawidłową ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wybudowane przez stronę urządzenie budowlane ma charakter budowli oraz obiektu budowlanego; 4. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez niewłaściwe jego niezastosowanie, a polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wybudowane przyłącze kanalizacyjne; 5. art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez błędną jego wykładnię, a polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wybudowane przez stronę urządzenie budowlane ma charakter sieci kanalizacyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że w sprawie nie zostało podważone podstawowe ustalenie faktyczne jak i jego kwalifikacja prawna, a mianowicie że na działkach nr [...] doszło do wybudowania sieci kanalizacyjnej oraz przyłączy kanalizacyjnych. Oba te pojęcia zdefiniowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ze zm.), jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, znajdują zastosowanie przy kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę w części stanowiącej sieć kanalizacyjną. Również jak trafnie stwierdzono na podstawie art. 2 pkt 5 ww. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., dla określenia, gdzie kończy się przyłącze kanalizacyjne a zaczyna sieć kluczowe znaczenie miało ustalenie miejsca położenia pierwszej studzienki, licząc od strony budynku, a dopiero – w przypadku jej braku - granicy nieruchomości gruntowej. W okolicznościach niniejszej sprawy taka studzienka znajdowała się na działce nr [...] (błędnie oznaczonej przez Sąd pierwszej instancji jako [...]), a więc od tego miejsca rozpoczynało się przyłącze i kończyła sieć kanalizacyjna. Z tych też względów jako niezasadne należało ocenić zarzuty kasacji naruszenia art. 2 pkt 5 i art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zwrócić w tym miejscu trzeba również uwagę, że zarówno budowę sieci, jak i przyłączy przewidziano w załączonym do akt sprawy projekcie budowlanym – wykonawczym "Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych przy ulicy S. działka [...] w Katowicach", jednakże błędnie rozgraniczono w nim przyłącze od sieci w miejscu studzienki nr 2 zamiast – jak ustaliły organy w niniejszej sprawie – studzienki nr 2.1 (rysunek nr 2 planu). Ponieważ budowa sieci nie została zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 – 30 Prawa budowlanego), zatem jej realizacja podlegała zasadom ogólnym i rozpoczęcie robót budowlanych związanych z jej realizacją wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Tym samym niezasadnym okazał się być również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego – w zakresie, jakim skarżąca próbowała wykazać, że całości wybudowanego obiektu stanowi przyłącze oraz zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 lit. b w związku z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Na częściowe uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. I choć rację mają zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji, że wobec braku zatwierdzenia projektu budowlanego i nie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., należało zastosować sankcję z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, to jednak na tym etapie postępowania orzeczenie nakazu rozbiórki wobec skarżącej M. Z. należało uznać za przedwczesne. Po pierwsze, zakres obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. może w kontekście wyżej przedstawionych uwag, a także złożonego przez skarżącą projektu budowlanego budzić wątpliwości. Po drugie w toku postępowania nie ustalono, kto jest właścicielem działek, na których zlokalizowano przedmiotową sieć (nr [...]), a co ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 52 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje kogo należy w pierwszej kolejności obciążyć obowiązkiem m.in. z art. 48 Prawa budowlanego. Nie można jednak orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07). Na marginesie zauważyć należy, że co prawda Sąd pierwszej instancji wskazywał skarżącą jako współwłaściciela działki nr [...], jednakże nie podał, na podstawie czego to ustalił. Również w aktach sprawy brak jest stosownego dokumentu. Po trzecie zauważyć trzeba, że nałożony decyzją organu I instancji i utrzymany w mocy przez organ odwoławczy obowiązek dokonania rozbiórki nasuwa wątpliwości co do jego zakresu. W treści uzasadnienia organ określa bowiem, która część przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi sieć i podlega rozbiórce, a która przyłącze i takiemu obowiązkowi już nie podlega, nie czyniąc już tego rozróżnienia w treści nałożonego zobowiązania. W sentencji decyzji wskazuje się na rozbiórkę "samowolnie wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej, odprowadzającej ścieki z budynku mieszkalnego (...) do istniejącej sieci kanalizacji w ul. S.– bocznej". Podkreślić tymczasem trzeba, że prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego części podlegające rozbiórce. Z uzasadnienia decyzji o nakazie rozbiórki powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki, a nie inny zakres rozbiórki. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu rozbiórki stanowi z kolei o naruszeniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ stwierdzona powyżej wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli dotyczyła obu wydanych w sprawie decyzji, a postępowanie administracyjne wymaga powtórzenia z uwzględnieniem powyższych wytycznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również złożoną w sprawie skargę, orzekając o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji. O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.